作者：李名远（国家税务总局贵州省税务局）胡光海（国家税务总局黔西南布依族苗族自治州税务局）

　　农业是立国之本、强国之基。党的二十大报告明确提出，要“全面推进乡村振兴”，“加快建设农业强国”。为支持“三农”发展，我国一系列涉农税收政策安排充分体现了减轻农业税负、激发市场活力、促进产业升级的政策善意。2026年1月，《中共中央国务院关于锚定农业农村现代化扎实推进乡村全面振兴的意见》明确要求“推进农产品精深加工，培育农业精品品牌”。农产品行业发展对推进农产品精深加工、培育农业精品品牌具有重要意义。然而，农产品行业固有的经营分散、交易隐蔽、现金结算普遍等特点，与特殊的税制设计相互交织、彼此强化，构成了复杂的治理难题。特别是农产品收购发票“前免后抵”的制度安排，在便利农产品流通、降低交易成本的同时，也为虚开虚抵、骗享优惠等违法行为提供了可乘之机。因此，如何在政策善意与监管实效之间寻求动态平衡，既守住政策扶农助农的初心，又筑牢税收治理的防线，成为农产品行业税收治理现代化的核心命题。

　　一、政策善意：农产品行业税收政策体系的多维架构

　　农产品行业覆盖“从田间到餐桌”全链条，其税收治理效能直接关系乡村振兴战略实施的质效（毕蕊等，2023）。我国农产品行业税收政策以“扶农、助农、惠农”为基本取向，形成了涵盖增值税、企业所得税、个人所得税等多个税种，贯穿生产、加工、流通全环节的政策体系。这一体系的政策善意，可从以下几个维度加以审视。

　　（一）增值税制度设计：以“前免后抵”降低经营成本

　　增值税是农产品行业税收政策涉及的主要税种。根据现行税收政策，农业生产者销售的自产农产品免征增值税，这一规定将占农产品流通主体地位的农户和农民专业合作社排除在增值税链条之外，从根本上减轻了农业生产环节的税收负担。农民专业合作社销售本社成员生产的农产品，视同农业生产者销售自产农产品免征增值税。专业合作社向本社成员销售的农膜、种子、种苗、农药、农机，免征增值税。这一安排降低了合作社这一新型农业经营主体的税负成本，有利于发挥其在组织农户、对接市场方面的桥梁作用。同时，为保持增值税链条的完整性，税收政策允许农产品收购企业在购进农产品时，自行开具农产品收购发票，并按照买价和扣除率计算进项税额形成“前免后抵、自开自抵”的特殊税制。

　　这一制度设计的政策善意在于：一方面，上游免税降低了农产品生产者的交易成本，使其能够以不含税价格参与市场流通；另一方面，下游抵扣激励了农产品加工流通企业采购农产品的积极性，有效疏通了农产品从田间地头到餐桌的流通渠道。从制度初衷看，“前免后抵”实现了税收优惠向产业链终端的传导，体现了对农业全产业链的支持。

　　（二）企业所得税优惠安排：以分类施策引导产业发展

　　企业所得税层面，国家对农、林、牧、渔业项目所得实行分类优惠制度。根据现行税收政策，企业从事蔬菜、谷物、薯类等基础农作物种植，以及林木培育、牲畜饲养、农产品初加工等项目取得的所得，免征企业所得税；从事花卉、茶以及其他饮料作物和香料作物的种植，以及海水养殖、内陆养殖等项目取得的所得，减半征收企业所得税。这一分类安排兼顾了基础农产品保障与特色农业发展的双重目标，体现了精准施策的政策导向。同时，我国对经省级地方金融监督管理部门批准成立的小额贷款公司取得的农户小额贷款利息收入，在计算应纳税所得额时，按90%计入收入总额，从金融支持角度形成政策协同。

　　此外，西部大开发企业所得税优惠政策为农产品精深加工提供了有力支持。对设在西部地区、以《西部地区鼓励类产业目录》规定的农产品精深加工为主营业务的企业，减按15%税率征收企业所得税，较法定税率降低了10个百分点。这一政策与农产品初加工免税政策形成梯度衔接，为农业产业链向精深加工延伸提供了税收激励。

　　（三）个人所得税优惠安排：以普惠性优惠激活微观主体

　　对于农户层面，政策规定对个人或个体户从事种植业、养殖业、饲养业、捕捞业取得的“四业”所得，暂不征收个人所得税。这一政策将数以亿计的农户排除在个人所得税征管范围之外，体现了对农民增收的包容性支持。同时，农业生产者销售自产农产品免征增值税，间接降低个人所得税计税基础。

　　综观农产品行业税收政策体系，其政策善意遵循着清晰的基本逻辑：一是降低农业税负成本，通过将农业生产者排除在增值税链条之外、对农业所得实行免税或减半征收，减轻农业经营主体的税收负担；二是激活市场流通活力，通过下游抵扣制度激励企业采购农产品，畅通农产品流通渠道；三是促进产业公平竞争，通过普惠性优惠政策为各类农业经营主体创造相对公平的市场环境；四是引导产业结构优化，通过分类优惠制度鼓励特色农业、精深加工等产业形态发展。

　　二、监管难题：政策性与征管性因素的共同影响

　　（一）政策性因素：特殊税制设计形成的“制度漏洞空间”

　　1.农产品行业发票制度易造成监管风险。农产品发票作为增值税抵扣和企业所得税成本列支的重要凭证，在涉农税收管理中处于核心地位。但“自开自抵”机制的内生风险是首要制度性因素。常规增值税制度中，进项税额抵扣以取得销售方开具的专用发票为前提，购销双方形成相互牵制的关系，销售方开具发票意味着确认销项税额，虚开将直接导致自身税负增加。但在农产品收购环节，允许企业自行开具收购发票抵扣进项，销售方（农户）不承担增值税税负，相互制衡的机制不复存在。企业既是收购主体，又是开票主体，还是抵扣主体，三重身份合一使自我约束成为唯一的防线。这种利益不对称格局，使得虚开虚抵行为具有内在驱动力，给部分企业通过编造农户信息、虚构收购数量、虚增收购单价等方式虚开发票以可乘之机。

　　2.核定扣除政策难以适应实际需求。农产品增值税核定扣除政策是解决“凭票抵扣”弊端的重要举措。但在实践中，该政策与行业实际的适配性不足，容易影响税收监管质效。一是核定扣除标准调整滞后。现行核定扣除标准多基于多年前的生产工艺制定，未随技术进步、设备升级及时调整。不少农产品加工企业早已通过智能化加工设备，大幅降低农产品价格平均单耗。若仍按现行政策规定的高单耗率执行，既造成税收流失，也违背“按实际消耗抵扣”原则。而农产品加工品类或行业能否取消核定扣除，相关政策并未调整或完善。二是标准统一性与行业差异性存在矛盾。农产品加工品类众多。同一加工品类的不同企业因生产规模、工艺水平、产品结构差异，单耗、损耗率等指标存在显著不同。但是，多数地区采用“一刀切”的统一标准，导致大型企业因设备先进损耗率低造成多抵扣，小型企业因工艺落后损耗率高而抵扣不足，难以体现税收公平。

　　3.税收优惠政策执行中边界模糊。涉农税收优惠旨在扶持涉农产业发展，但在实践中因概念界定的模糊性为套利行为提供了空间。一是项目所得界定难。许多企业实行多元化经营，农产品初加工与深加工、免税项目与应税项目往往交织共存，其收入、成本费用的准确核算与划分缺乏清晰、可操作的标准。二是征免税界限模糊。比如，增值税政策规定，农业生产者销售的自产农业产品免征增值税，但对购销农产品的单位和个人仍然征收增值税。在实务中，税务机关有时可能难以准确区分农产品销售是自产还是购销的真实身份，一些“中间商”借机冒充农业生产者享受免税政策，同时也给购买方带来税收风险。三是主体资格滥用风险。“公司+农户”、农民专业合作社等组织形式可能存在“名实不符”的情况，成为不当获取税收优惠的通道，监管中对实质运营与符合政策目的的审核存在较大难度。

　　（二）征管性因素：信息不对称与监管能力制约

　　1.税务核验难度较大，源头数据与经营信息掌握不足。一是信息不对称。农业生产者生产经营分散，账务不健全，绝大多数不具备开具发票的能力和意识。农产品收购涉及大量分散农户，税务部门难以对每一农户的身份真实性、种植规模合理性、交易数量准确性进行核验。种植面积、种植品种、生产者身份等核心信息，分散在农业农村、自然资源、统计等多个部门，税务部门缺乏统一查询渠道，难以精准核验相关信息真伪。信息碎片化与部门壁垒相互叠加，形成了“农户信息看不清、交易数量对不上、业务真伪辨不明”的监管盲区。二是交易真实性的甄别难度大。农产品交易具有现金结算普遍、交易凭证不全、运输轨迹复杂等特点，存在显著的真实性核实困境，进一步增加了税务监管的验证难度，税务部门难以通过传统的票表比对、账务核查等手段验证业务真实性。

　　2.税收监管方式滞后，技术应用与动态监控不足。一是税收监管信息化手段滞后。相较于制造业、服务业，农产品行业税收监管的数字化应用水平较低，多数地区仍依赖人工审核、实地核查等传统方式，智能化的税收监管和风险预警工具尚未得到广泛应用。比如，部分地区尚未实现对农产品收购发票开具与农户身份信息、种植面积的关联分析，无法实时识别“同一农户多次被收购”“收购量远超种植能力”等异常信息。二是人力资源不足。随着新经济、新业态的不断发展，涉农经济活动更加多样，涉农企业经营业务更加多元，异地采购、控股经营、多业发展、“两头在外”等业务更加普遍，税务机关面对复杂的业务场景时，传统税收监管人力资源不足的困境更为凸显。

　　3.税收治理协同不够，跨部门数据共享与联合执法不足。农产品行业的监管涉及税务、农业农村、市场监管、公安等多部门，但当前跨部门协同机制尚未健全，信息壁垒与职责分割制约了监管效能。一是跨部门信息共享不足。信息协同不畅导致监管存在“断档”，税务机关掌握的发票数据与农业农村部门的农产品产量、种植面积、市场价格等生产数据，市场监管部门的经营主体登记信息，以及公安部门的人口身份信息未实现有效互通，导致对“虚假农户”“空壳合作社”等问题的核查依赖企业单方提供的证明（如村委会自产证明），真实性难以保障。二是多部门联合执法协作不够。针对虚开发票、骗取出口退税等违法行为，税务与公安部门的联合打击多为“事后突击”，缺乏常态化的线索移送、信息共享与联合研判机制，对违法行为的震慑力有限。

　　（三）二者叠加传导：从政策套利到虚开骗税的风险链条

　　政策性因素与征管性因素的叠加，加大了农产品行业税收监管风险可能造成的危害性。在政策套利层面，部分企业通过模糊业务边界、混淆自产与外购、虚构农产品来源等方式，违规享受税收优惠。在虚开虚抵层面，风险进一步升级。不法分子利用“自开自抵”的制度便利，通过虚构农户信息、虚增收购数量、虚抬收购价格等方式，虚开农产品收购发票，骗取进项税额抵扣。此类行为已构成虚开发票犯罪，面临刑事责任追究。在骗税层面，风险形成闭环。不法分子通过控制虚假生产企业虚开农产品收购发票，再通过控制外贸企业虚报出口、买单配票、虚假结汇等手段，骗取出口退税。这类案件链条长、环节多、隐蔽性强，犯罪链条完整、手法专业、危害严重，查处难度极大。从政策套利到虚开虚抵再到骗税，风险不断升级、危害不断加剧，折射出农产品行业税收治理面临的深层挑战。这一挑战的实质，是监管部门如何加强协同共治，以达到在保持政策扶农助农本色的同时，有效遏制制度漏洞引发的风险蔓延的监管目标。

　　三、应对思路：构建激励相容的农产品行业税收治理体系

　　（一）政策完善：从粗放优惠走向精准治理

　　1.完善农产品收购发票政策配套制度。一是研究制定农产品收购发票管理办法，进一步明确农产品收购发票开具范围、身份核验、抵扣管理、使用规则等关键内容。可参照建筑行业相关规定进一步明确农产品收购发票开具时在发票备注栏填列农产品产地、农产品收购地、农户信息等内容。二是完善抵扣机制。现行“自开自抵”机制的最大缺陷是缺乏制衡，可考虑引入第三方确认机制，对一定额度以上的农产品收购业务，要求取得村委会、合作社或经纪人等第三方对交易真实性的确认。以粮食经纪人为纽带构建闭环管理，可在不增加农户负担的前提下引入有效制衡。三是建立定期抽查和分析核验机制。加强对农产品收购、耗用、销售、资金收付、发票使用等情况分析核查，强化收购发票农户身份和收购发票价格比对分析。对信用低、开票风险高的纳税人，通过实地走访、电话抽查等多种方式对企业发票开具情况进行定期抽查。比如，收购发票开具时，可通过税务开票系统实时关联农户居民身份证信息，对农户身份信息进行联网核验，防止使用虚假身份开票。

　　2.对农产品核定扣除政策进行动态调整。一是定期对农产品分行业的单耗、损耗率等指标的扣除标准进行更新。各省级税务机关可以联合农业农村主管政府机关、行业协会等，定期对农产品加工行业的单耗、损耗率等指标进行调研测算，结合生产工艺升级情况调整核定扣除标准，确保标准符合实际需求。二是推行“基础标准+差异调整”模式。相关部门在制定统一行业基础标准的同时，也应允许企业根据自身工艺水平申请差异调整。三是建立农产品核定扣除纳入和退出制度。一方面，扎牢制度的“笼子”，严控核定扣除行业范围，严审标准，严格流程，严防虚开风险；另一方面，做好跟踪管理，经过评估不宜进行核定扣除的行业，及时清理退出，严禁将核定扣除作为优惠政策适用。

　　3.完善农产品行业税务合规指引。税务机关提供的合规指引能够为纳税人提供相对稳定、可参照的税务合规要点和内部规范制定标准。一是明晰概念界定，压缩套利空间。对“自产农产品”“农业生产者”“初加工”等核心概念制定更具操作性的认定标准，减少模糊地带。可考虑建立“正面清单+负面清单”相结合的认定模式，对常见农产品明确自产认定标准，对典型初加工行为明确适用范围，使政策执行有据可依、边界清晰。二是加强农产品行业政策适用管理。对一些征免税边界存在模糊或容易引发税企争议的事项，税务总局要及时研判统一税收政策的执行口径，通过政策口径、政策指引、即问即答等形式进行明确和提醒。

　　（二）征管赋能：从以票控税走向数据驱动

　　农产品行业“以票控税”面临根本性困境，税务机关需以“数据赋能+智能预警”为核心，构建全流程数字化监管体系，全面提升数字治理能力（臧超等，2023）。

　　1.建设涉农信息平台，打破数据孤岛。依托政府信息平台，汇聚农业、林业、统计、市场监管、电力、交管等部门涉农数据，探索农业生产者及农产品信息库建设，建立基本信息、品种类型、生产数据、收购信息、市场价格、基础能耗等数据采集录入制度，掌握行业基础数据。依托数字化税收征管系统，建立“农产品收购—加工—销售”全链条数据池，整合企业发票开具数据、资金流向、物流信息及生产数据。结合基层调研分析、案头综合研判，基于农产品生产经营规律，分区域、分品类建立包括亩均产量、购销半径、辅料配比、能耗配比、产销票流、综合税负、投入产出、进销匹配等指标的核心对照参数。

　　2.优化纳税服务供给，引导纳税人合规经营。一是加强税收政策宣传培训。一方面，充分利用通过电子税务局、税务app、微信公众号等平台，向农产品行业企业和农户精准推送农产品税收政策解读、风险提示、办税指南等信息，把合规要求变成“一看就懂、一学就会”的操作指南。另一方面，深化人工智能等数字技术应用辅助税收风险防控（李平，2020）。目前，税务部门已开始探索应用人工智能技术为纳税人提供更加优质的场景式纳税服务（姚键，2025）。税务机关可探索将人工智能技术和税收法规案例相结合，使用人工智能助手对农产品行业经营主体最常见的涉税问题进行集中解答和快速回复，在遇到超出知识范围的疑难问题时自动转交人工，有效提升监管效能（吴笑晗等，2025）。二是优化纳税申报管理。深化“数据+规则+责任”驱动，对农产品行业纳税人的申报数据开展实时合规校验、进行分类处置。不触发风险的，畅通申报；触发低风险预警的，系统自动进行“弹窗式”提醒；触发中风险预警的，要求纳税人进行“承诺式”申报，即先在电子税务局签署合规承诺书，再确认申报；触发高风险预警的，系统“阻断式”办结，需主管税务机关核实授权后方可办理。三是加强税务合规激励。借助“信用+风险”的税务监管机制，根据农产品行业特点和纳税信用等级对农产品行业经营主体实施分类差异化管理和服务，给予税务合规建设优秀、纳税信用高的纳税主体更多便利和更少监管，对于失信主体则要强化联合惩戒（毛彦等，2025）。

　　3.开发智能风险防控模型，提升风险识别精度。在数据汇聚的基础上，开发适用于农产品行业的风控模型。税务机关可将风险指标模型内嵌至税收征管系统开展常态化扫描、智能化分析、精准化推送，形成智能化税收风险预警体系，对偏离行业预警值的异常情况及时进行风险预警提示，将风险分为低、中、高三级分级分类处置。低风险通过短信提醒、政策辅导督促企业自查，引导企业主动整改；中风险由税务机关开展约谈核实；高风险启动实地核查或稽查程序，确保风险处置高效精准。同时，建立预警指标动态调整机制。涉农产业受季节、气候、市场等因素影响较大，风险预警指标不能一成不变，而应根据农业生产规律和市场价格波动进行动态调整。

　　4.推广应用数电发票，强化源头管控。在农产品收购环节推广数电发票应用，大力探索及推广“支付即开票”，将发票开具与交易信息自动关联。农产品收购发票仅限于收购农业生产者自产农产品时开具，须全要素填写发票信息，不得修改电子发票信息，强化农产品收购发票开具由收款人本人签字。通过数电发票的数字化特性，实现对收购业务的全流程追踪和自动化校验。

　　（三）协同共治：从单兵作战走向多元参与

　　1.深化部门协同形成监管合力。一方面，整合多维度数据资源。整合税务部门的发票数据，农业农村部门的农产品产量、价格、种植区域信息，市场监管部门的经营主体登记信息，公安部门的人口身份信息，构建覆盖“种植—收购—加工—销售”的全链条数据库，通过标准化接口实现对农户身份信息、收购发票信息、资金流水等关键数据实时比对，为农产品行业精准监管提供数据支撑。另一方面，完善多部门常态化协作机制。税务部门可与公安部门定期共享农产品行业虚开发票相关案件线索，开展联合调查与打击；与农业农村部门共建“农产品生产备案系统”，鼓励农户定期对自身正在进行种植或养殖活动进行备案，据此核验农产品收购业务的真实性；与市场监管部门联合整治“空壳企业”，对无实际经营场所、频繁变更经营范围的农产品收购企业进行重点监控。

　　2.强化农产品虚开骗税联合惩戒。依托多部门联合打击涉税违法犯罪工作机制，落实好最高人民检察院、公安部等多部门联合印发的《办理利用农产品出口骗税犯罪案件联席会议纪要》，不断完善办案跨部门协同机制，深化大数据分析技术应用，持续加大虚开农产品收购发票、虚构农产品业务骗取出口退税等违法犯罪行为的常态化打击力度，对于团伙性、跨区域的涉农税收违法案件集中查办，对于典型的涉农税收违法行为及时公开曝光警示，形成震慑效应，护航涉农优惠政策措施落准落好，促进农产品行业长期规范健康发展。

　　3.多方发力提升基础数据质量。一是规范基础信息管理。规范税务登记信息管理，完善数据校验规则，加强基础数据信息比对核实，推动行业类别、生产经营地址、法定代表人以及财务负责人身份信息和联系方式等登记基础数据填报更加准确。二是严管优服用好涉税专业服务机构。引导涉税专业服务机构准确完成涉税专业服务信息报送，严格纳税申报表、财务报表、附报资料等数据项填列，提升企业申报数据质量。三是发挥好行业协会桥梁纽带作用。农产品行业协会具有贴近基层、熟悉行业特性、便于组织动员的优势，通过行业协会构建“精准化”税收政策传导机制、“标准化”能力建设、“协同化”监督引导，提升整个行业税务合规水平。

　　（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2026年第6期。）

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　　李名远，胡光海.农产品行业税收治理：政策善意、监管难题与应对思路[j].税务研究，2026（6）：68-73.