作者：谭伟（国家税务总局青岛市即墨区税务局）谭婷元（国家税务总局平度市税务局） 粮食安全是“国之大者”。党的二十大报告明确部署，要“健全种粮农民收益保障机制”。2025年中央一号文件《中共中央国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》进一步将“持续增强粮食等重要农产品供给保障能力”置于首要位置，并强调要“优化政策协同”“健全粮食生产支持政策体系”。税收在国家治理中发挥基础性、支柱性、保障性作用，理应在这一系统工程中发挥关键作用（邓力平等，2024；胡怡建等，2025；陈旭东等，2025）。增值税作为我国税收体系中的第一大税种，其课税范围广泛覆盖货物、服务、无形资产和不动产的流转，与农业生产、加工、流通全链条息息相关（罗志恒等，2024；田志伟等，2024）。现行增值税政策在支持农业发展、降低农民负担方面已有长期实践（杨志安等，2024）。随着《中华人民共和国增值税法》（以下简称《增值税法》）的颁布实施，增值税制度迈入新的法治化阶段，这为进一步系统优化其政策设计、提升其服务国家重大战略的效能提供了重要的契机与更高的规范要求（翁武耀，2025）。在此背景下，本文聚焦于增值税政策如何更有效地助力健全种粮农民收益保障机制这一核心议题，旨在厘清增值税政策作用于种粮农民收益保障机制的内在机理，评估现行政策在实现该目标过程中的不足之处，在此基础上提出系统化、精准化的政策优化路径，以期为提出更加科学、精准、高效且有利于保障国家粮食安全的增值税政策提供理论参考。 一、增值税政策助力健全种粮农民收益保障机制的原理 为探究增值税政策如何助力健全种粮农民收益保障机制，本文构建一个基于“消费支出不变”前提的理论分析框架。在此框架下，消费者为特定最终产品支付的总价（含税）保持不变，当产业链整体增值税税负降低时，政府税收收入相应减少。由于消费者总支出未变，政府让渡的这部分税收收入实质上转化为产业链内经营者的收入增量。降低特定产业链的增值税税负，实质上是在政府与产业链经营者之间进行的收入再分配。本文旨在阐明，此种源于减税的经营者收入增量，如何通过增值税链条和市场机制在产业链内进行传导与分配，并最终惠及种粮农民。 本文定义规范税制下的产业链增值税税负为标准税负，凡是通过各种渠道使得产业链增值税税负低于标准税负的，为“产业链增值税税负降低”。实现产业链增值税税负降低存在四种主要渠道。一是降低最终产品税率或实行减免税。放松规范税制假设，在零售环节对粮食或其深加工产品降低税率或实行免税，可以减少整个产业链的整体税负，使得在含税消费总价不变时，更多收入留存于产业链内部。二是中间环节免税引致的“虚拟抵扣”。放松规范税制假设，当产业链某一中间环节（如粮食生产环节）享受免税，其下游企业将因不能取得进项发票而承受无法抵扣进项税额的后果，为消除这种影响，需要在下游企业实施“虚拟抵扣”。如果此时政策安排能使下游获得的实际补偿率高于恰好能够消除“无法抵扣进项税额后果”的均衡虚拟抵扣率，则整体产业链税负下降。三是实施“先征后退（即征即退）”。放松规范税制假设，对特定环节的增值税税款先按规定征收，再部分或全部返还，如此可以在减轻该环节税负的同时，保持其他环节税负不变，从而使得该产业链的整体增值税税负获得降低。四是计税方式的优化选择。在满足一定条件的产业链最终环节，放松规范税制假设，通过选择简易计税，可寻得整体税负更低的路径。比如，最终环节在价税合计额超过税负无差异的均衡点时，采用简易计税方式能降低整体税负。需要强调的是，在充分竞争的市场中，产业链中某环节基于降低增值税税负获得的经营者收入增加是不能长久保持的，在社会平均利润率规律作用下，该经营者的收入增加值会通过交易合同关系沿着产业链稀释出去。比如，这部分收益会通过价格谈判（如提高收购价）沿产业链进行再分配。这是一个市场化过程（谭伟等，2017）。因此，短期内减税红利可能集中于某环节；但长期看，在价格机制作用下，其必然在产业链上扩散，程度不同地惠及种粮农民，从而助力收益保障机制的健全。 上述原理基于“消费支出不变”的假设。现实中，消费支出可能随价格变化而变动，比如，企业可能选择降价以扩大销量。这会影响减税收益在消费者与经营者之间的分配比例（闫冰倩，2025），但并不改变本文所述的核心机制，即降低产业链增值税税负所释放的利益，能够且主要通过市场交易关系在产业链上传递。对于需求弹性较小的粮食产品，该机制的传导效应尤为显著。 二、增值税政策助力健全种粮农民收益保障机制存在的问题 现行增值税政策通过多环节、多工具的组合，旨在降低粮食产业链税负，进而保障种粮农民收益（税收支持民营企业发展对策研究课题组，2023）。然而，当前政策在设计与执行中仍存在若干突出问题，制约了其效能的充分发挥。 （一）降低粮食增值税税率的环节设置不够精准 粮食既可作为最终消费品直接售卖，也可作为中间投入品成为深加工产品的原料。降低粮食销售增值税税率（从13%逐步降至9%）并保持其低于一般货物增值税税率，对于直接进入消费终端的粮食而言，其增值税链条在零售环节结束，降低税率能直接、有效地减少该商品税负。在“消费支出不变”的假设下，能通过降低产业链整体税负惠及上游生产者。然而，现实中相当部分粮食会作为原料进入深加工环节。在规范税制下，对原料粮的税率优惠会在深加工企业销售产品时被“补征”回来，这是因为在适用一般计税方式的深加工环节，当原料粮适用低税率时，深加工企业的进项税额随之减少，但其以加工后产品销售额计算的销项税额并未改变。其结果是，企业因购进低税率原料而少抵扣的进项税额，等额增加了其本环节的应纳税额。因此，单纯降低作为工业原料的粮食增值税税率，由于作用环节错位，无法有效降低包含深加工在内的全产业链税负，对提高种粮农民收益的预期作用在此路径下难以实现。诚然，从企业资金占用角度看，购进低税率原料可减少采购环节的资金支出，降低资金成本，从而在一定程度上增加企业盈利，并可能通过产业链传导间接惠及种粮农民。但相较于直接降低税负的预期效果，该作用机制的实际惠及程度相对有限，故本文不作重点探讨。 （二）特定粮食增值税免税造成税企双方合规成本增加 我国特定粮食增值税免税政策主要针对国有粮食购销企业承担粮食收储任务的销售，以及其他粮食企业对军队、灾民等特定对象的粮食销售行为。其政策初衷在于降低相关环节的税负，保障粮食供应与特定群体的基本需求。特定粮食免税政策确实可能降低整个粮食产业链税负，间接提高种粮农民收益。然而，该政策的实际效果高度依赖于免税销售的经济实质——粮食是作为最终消费品直接进入消费领域，还是作为中间投入品进入深加工生产环节。当免税销售面向最终消费者时，由于该环节即为增值税链条终点，在“消费支出不变”的假设下，免税可以消除商品流通本环节的增值税负担，所减免的税额将转化为产业链内部的收益留存，并可能通过市场交易与价格机制向上游传导，从而使产业链整体受益。然而，当免税的粮食是销售给深加工企业作为原料时，政策则具有局限性。此种情况下，免税政策将直接中断增值税抵扣链条：下游深加工企业因无法从享受免税的上游企业取得合规的增值税抵扣凭证，导致其购粮成本中包含的以前环节增值税累积税负无法得到抵扣。这与降低产业链税负的政策初衷相悖。为解决这一问题，政策允许国有粮食购销企业在向生产企业销售免税粮食时，可开具增值税专用发票供其抵扣。这一“打补丁”式的安排虽在技术上缓解了问题，却显著增加了政策执行的复杂性和征纳双方的合规成本，且政策效果高度依赖配套措施的落实。 （三）统一虚拟抵扣率的设计削弱政策精准性 为消除因上游农业生产者销售自产农产品免税导致的后续环节税负加重的问题，现行税法设置了农产品增值税虚拟抵扣机制。然而，该机制在设计与运行中存在一些问题，突出表现为统一的虚拟抵扣率难以准确反映不同农产品生产成本的客观差异，导致税收补偿效果发生扭曲。虚拟抵扣机制旨在通过统一的虚拟抵扣率，模拟并补偿下游企业因无法取得进项发票而增加的采购成本。但由于不同农作物的生产投入结构存在显著差异，统一的虚拟抵扣率无法精准反映不同粮食品种、不同生产模式下真实的物化劳动转移价值。比如，稻茬麦的化肥投入中，纯氮、五氧化二磷、氧化钾的施用量约分别为180kg/hm2、60kg/hm2、90kg/hm2，而玉米的应用量则高达320kg/hm2、70kg/hm2、70kg/hm2（王硕等，2024）。玉米的纯氮投入显著高于稻茬麦，总体化肥成本也明显更大。这意味着在玉米的生产成本中，因本环节免税而进入化肥采购价格的进项税额远高于稻茬麦。统一的虚拟抵扣率无法精准匹配这种差异，致使补偿结果往往偏离真实税负，对于高投入作物补偿不足，对于低投入作物则可能过度补偿。这既偏离了税收中性原则，也未能实现还原“标准税负”的政策意图，削弱了政策的精准性。 （四）先征后退（即征即退）政策在粮食产业链中的应用不足 在增值税政策工具中，先征后退（即征即退）是一种更具效能优势的制度安排。其核心优势在于，能够在保持增值税抵扣链条完整与连续的前提下，精准实现对特定环节经营者的税负减免。这与直接免税易导致抵扣链条断裂进而可能引发下游税负增加问题形成鲜明对比，因而更符合税收效率和中性原则。同时，先征后退（即征即退）政策具有操作路径清晰、征管依据明确、政策预期稳定的优势，在制度设计与执行层面均展现出良好的可行性。然而，在现行的粮食产业链增值税政策体系中，这一高效工具并未得到充分重视和系统化应用。现行政策体系难以充分利用其“链式减免”的独特优势，成为当前制度设计中的一个短板。 三、增值税政策助力健全种粮农民收益保障机制的政策建议 基于前述问题分析，现行政策体系在精准性、传导效率与制度简约方面仍有改进空间。为更有效地保障种粮农民收益，兹提出以下政策优化建议。 （一）将低税率或免税政策聚焦于面向消费者的最终零售环节 建议将粮食增值税低税率或免税政策的适用范围限定在直接面向消费者的零售环节。该做法具有以下优点。其一，政策传导路径清晰，能够直接将税收优惠转化为最终消费价格的降低，从而更精准地实现降低产业链税负、提高种粮农民收益的政策目标。其二，可以有效避免在产业链中间环节实施低税率政策造成规范税制下的无效优惠效果。其三，可以减轻在中间环节实施免税所造成的增值税抵扣链条中断及由此引发的税负加重问题，也无需再为修复链条而启用复杂的虚拟抵扣机制，有助于降低征管成本与风险。其四，有助于简化税收制度设计，避免因在多个产品、服务或无形资产环节实施差异化免税而导致的制度碎片化与复杂化。 在我国以增值税为主体税种的现实背景下，大量小规模纳税人的存在使得“规范税制”仅是理论参照（庞凤喜等，2025）。为确保上述聚焦零售环节的政策具有可操作性，需设计配套的简易征管规则。基本思路是：当销售方为小规模纳税人时，其销售给消费者可适用免税。当销售方为一般纳税人时，可分为两种情况：销售给其他一般纳税人，应正常开具专用发票；销售给小规模纳税人或消费者，则可选择适用免税。这样的规则组合，虽然在形态上看似复杂，但其内在逻辑一致，既能最大化简化前端经营者的遵从负担（尤其是广大小规模纳税人），又能通过后端抵扣安排保障增值税抵扣链条的完整性，最终有效服务于保障种粮农民收益的政策目标。 （二）逐步推进以成本结构为基础的分类动态差异化核定抵扣模式 为精准解决现行农产品增值税统一虚拟抵扣率存在的补偿失真问题，并为向更优政策工具过渡奠定基础，应推动现有制度从统一虚拟抵扣率模式，向以成本结构为基础的分类动态差异化核定抵扣模式转型升级。可由税务、农业农村及统计部门协同，依据权威农产品成本收益数据，对主要粮食品种及重要经济作物进行科学分类，并基于其典型的物质与服务费用结构（如种子、化肥、农机作业等），核算并设定差异化的进项税额核定抵扣标准（如单位抵扣额或抵扣率），从而更准确地补偿因上游免税而无法取得的进项税。同时，需建立抵扣标准的定期动态调整机制，并可考虑允许采用特殊生产模式的企业凭第三方审计报告申请适用特定标准，以增强政策适应性。此项改革所积累的、可动态反映各类农产品真实物耗成本中进项税额的数据与管理经验，将为后续探索实施更优的税式支出机制提供支撑。 （三）以先征后退（即征即退）取代虚拟抵扣机制 为解决现行“虚拟抵扣”机制运行中存在的补偿失真与制度复杂化问题，从而更有效地保障种粮农民收益，在前期分类动态差异化核定抵扣模式所建立的精准数据基础之上，待后期条件成熟时（如纳税人遵从改善、税务机关征管质量提升），审慎推动以先征后退（即征即退）机制替代现行的“免税+虚拟抵扣”组合模式，实现对扶持目标的精准、高效、规范施策，最终通过降低全产业链的系统性成本与风险，使税式支出利益更有效地传导至农民环节。 相较于当前在多个环节实施免税造成链条断裂、再通过虚拟抵扣机制进行复杂修补的被动模式，先征后退（即征即退）政策展现出显著的效率优势。其通过对单一环节（如符合条件的规模化新型农业经营主体）进行规范征退操作，即可实现等效甚至更优的政策效果。这一转变能大幅节约政策设计和遵从的社会成本，减少因抵扣链条断裂和税额虚拟计算带来的税收不确定性，有助于营造简洁、确定、链条完整的税制环境，稳定经营主体的预期，降低其隐含的税务风险成本，为整个产业链创造更有利的交易条件。 此项优化具备充分的法律和实践可行性。在法律层面，农产品免税并非唯一选项。《增值税法》第二十四条规定，农业生产者销售的自产农产品免征增值税；第二十七条赋予纳税人放弃免税选择适用其他税收安排的权利；第二十五条则授权国务院可针对粮食等重点产业制定专项优惠政策，报全国人民代表大会常务委员会备案。因此，国务院可以设计针对粮食产业的增值税专项优惠政策，在免税政策之外，为先征后退（即征即退）提供制度选项。根据《增值税法》第二十七条，一般纳税人农业生产者若放弃免税优惠，则在三十六个月内不得再次享受该项税收优惠（小规模纳税人除外）。鉴于该部分纳税人具备按一般计税方式核算增值税应纳税额的能力，可选择适用先征后退（即征即退）政策。对于小规模纳税人农业生产者而言，因其会计核算基础相对薄弱、难以适用一般计税方式，可在国务院制定的粮食产业增值税专项优惠政策中，通过特殊方式适用先征后退（即征即退）政策，即不核算进项税额，直接按销项税额实施先征后退（即征即退）政策。在实践层面，可依据《增值税法》第二十七条的除外条款，允许小规模纳税人农业生产者在免税政策和先征后退（即征即退）政策之间实现衔接。具体而言：若客户需要增值税专用发票，可由适格客户反向开票并代扣代缴税款，小规模纳税人凭票办理退税；反之，则可适用免税政策。为提高监管质量、防范税收风险，税务机关应健全税务登记、土地流转税务备案等配套制度，加强对纳税人亩产、客户资质以及产能（经营能力）等关键信息的监控与核实。 （本文为节选，原文刊发于《税务研究》2026年第5期。） 欢迎按以下格式引用： 谭伟，谭婷元.增值税政策助力健全种粮农民收益保障机制研究[j].税务研究，2026（5）：122-126.