作者：杨默如（华侨大学经济发展与改革研究院）许彦婷（华侨大学经济与金融学院）

　　自1994年开征以来，消费税一直是我国税收体系的重要组成部分，具有筹集财政收入职能和引导健康合理消费、调节收入分配、保护生态环境等调节职能（赵海益，2023；刘书明等，2025）。然而，随着经济社会发展和财税体制改革深化，现行消费税制度尚存在一些不足之处，亟待通过深化改革加以解决。党的二十届三中全会提出要“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度”“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，为消费税改革指明了方向。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》和十四届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出要“保持合理的宏观税负水平”“完善有利于统一大市场建设的统计、财税、考核制度”“优化企业总部和分支机构、生产地和消费地利益分享”，进一步为消费税改革明确了方向。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，要继续强化消费税筹集财政收入职能，优化消费税收入分享机制，健全消费税征收监管体系，加强消费税法律制度建设，以消费税改革助力新一轮深化财税体制改革。

　　一、我国消费税改革历程及现状分析

　　自1994年开征以来，我国消费税征税范围、税率设计和政策安排历经多次调整，目前形成包括15个品目的税制体系。消费税是我国第三大税种，属于中央税。2025年消费税收入为16857亿元，占全部税收收入的比重为9.56%。

　　（一）征税范围在“有进有出”动态调整中逐步扩大

　　消费税1994年开征之初有11个税目。2001年调整护肤护发品与汽车轮胎征税范围，对香皂停征消费税，对子午线轮胎免征消费税，对翻新轮胎停止征收消费税。2006年对消费税征税范围实施“有进有出”的动态调整，取消护肤护发品、汽油、柴油等税目，新增高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板、成品油等税目，使税目总数增加至14个。2014年年底取消汽车轮胎税目，2015年新增电池、涂料税目，使税目总数增至15个。此后消费税税目总数一直未变，但是征税范围有所调整，例如：2016年取消对普通美容、修饰类化妆品征收消费税，对每辆零售价格130万元（不含增值税）及以上的超豪华小汽车在零售环节加征一道消费税；2022年对电子烟征收消费税；2025年对每辆零售价格90万元（不含增值税）及以上的各种动力类型（含纯电动、燃料电池等动力类型）的超豪华小汽车，在零售环节征收消费税。

　　（二）税率结构在计税模式优化中不断趋于公平合理

　　消费税的征收方式主要包括从价定率、从量定额和复合计税三种。1994年消费税征收之初只采取了从价定率、从量定额两种方式，除了黄酒、啤酒、汽油和柴油实行从量定额征收，其余实行从价定率征收。2001年引入从价与从量复合计税模式，对粮食白酒和薯类白酒实行复合计税，在原按25%和15%税率征收从价税的基础上，按每斤（500克）0.5元额外加征从量税；对卷烟实行从价征收的同时，引入每五万支卷烟计征150元的从量税。对白酒和卷烟实行复合计税方法，有助于增加财政收入、引导健康消费。此后为更好发挥消费税调控作用，分别于2008年、2014年、2015年多次提高成品油消费税税率，于2009年、2015年提高卷烟消费税税率。2016年取消对普通美容、修饰类化妆品征收消费税，将“化妆品”税目名称更名为“高档化妆品”，税率从30%调整为15%。

　　（三）征税环节由单一生产环节向批发和零售环节拓展

　　消费税征收环节包括生产（进口）、批发和零售等环节。1994年我国消费税采用单一生产（进口）环节征收。1995年开始将金银首饰的消费税征收环节由生产（进口）环节后移至零售环节，这是征税环节后移的最早尝试。2001年、2003年分别将钻石及钻石饰品、铂金首饰后移至零售环节征收。2009年对卷烟在批发环节加征一道从价消费税，使得消费税征收环节由单一生产环节扩大至批发和零售环节。2016年对超豪华小汽车在零售环节加征消费税，进一步为消费税征收环节改革开展了有益探索。

　　（四）收入规模持续扩大但高度依赖烟油车酒四个税目

　　消费税自开征以来，其收入规模呈现持续扩大的态势，从1994年的514亿元增长至2025年的16857亿元，年均增速11.9%。卷烟、成品油、汽车和酒等四个税目始终是消费税收入的最主要来源（尹磊等，2023；姚东旻等，2025；刘书明等，2025）。根据2025年《中国税务年鉴》数据，2024年我国消费税涉及的产业中，烟草制品业、石油煤炭及其他燃料加工业、批发业、汽车制造业、酒饮料和精制茶制造业所缴纳的消费税收入分别占全部消费税收入的38.4%、35.1%、12.3%、6.1%和5.4%，合计占比超过97%。目前我国只对卷烟在批发环节征收消费税，其余税目都未在批发环节征收消费税，所以2025年《中国税务年鉴》中批发业的消费税也就是卷烟批发环节征收的消费税，如果再加上卷烟在生产环节征收的消费税，卷烟消费税收入总额将占消费税总收入的一半以上。相比之下，除卷烟、成品油、汽车和酒之外的其他11个税目的收入贡献不足3%，对整个消费税收入的贡献非常有限。

　　二、“十五五”时期我国消费税改革面临的形势

　　党的二十届三中、四中全会对财税体制改革作出全面部署，对推进消费税改革提出新要求。对照新一轮财税体制改革总体部署要求，“十五五”时期我国消费税改革面临的形势更为复杂，任务更加艰巨。

　　（一）消费税收入占gdp比重出现下降趋势，其筹集财政收入职能亟待加强

　　近年来，我国税收收入占gdp比重出现下降趋势，从2018年的16.71%下降至2025年的12.58%；在此期间，我国消费税收入占gdp比重呈现先上升后下降的趋势，从2018年的1.14%上升至2022年的1.35%，之后出现下降，2025年下降至1.2%。根据2025年《中国税务年鉴》数据，卷烟、成品油、汽车和酒等四个主要税目中，2024年成品油、汽车的消费税收入额均比2022年减少，卷烟消费税收入额基本持平。党的二十届四中全会提出要“保持合理的宏观税负水平”，这就要求通过消费税征税范围和税率调整，改变消费税收入占gdp比重下降的趋势，确保消费税收入规模稳步增长，有效发挥筹集财政收入职能，为增强国家财力和稳定宏观税负作出贡献。

　　（二）基层财政收支矛盾不断加大，消费税改革对完善央地财政关系意义重大

　　党的二十届三中全会提出“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，党的二十届四中全会明确要“完善地方税体系”“增加地方自主财力”，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》进一步要求“健全地方税体系”。2024年，我国地方财政支出占全国财政支出总量的比重为85.7%，而地方财政收入占全国财政收入总量的比重仅为54.3%，地方财政支出责任与财力之间存在明显的不平衡。目前，地方财政收入中约有一半来自中央与地方共享税种，而增值税、企业所得税、个人所得税等主要共享税种已不能完全满足增加地方自主财力的需要。“十五五”期间增加地方自主财力，迫切需要改革消费税的央地分配关系，划转一部分消费税收入作为地方财政收入的来源，推动构建合理的中央和地方财政关系。

　　（三）消费税改革将导致地区间税收收入利益分配格局发生变化，需要预判可能带来的负效应

　　在生产（进口）环节征收消费税符合我国消费税设立初期的征管实际，虽然后来对征收环节后移进行了一定探索，但目前仍主要集中在生产环节征收，为此造成纳税地和消费地在空间上的分离，使得收入归属和税负归属不一致。党的二十届四中全会要求完善有利于统一大市场建设的财税制度、优化生产地和消费地利益分享，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，将有利于平衡生产地和消费地的利益分享，增加地方自主财力。但是，也有可能会引发一些地方政府对税源的争夺，甚至可能会出现恶性税收竞争；一些地方政府可能为获取更多自主收入而倾向于鼓励消费限制抑制类应税消费品，背离消费税开征的初衷（岳树民等，2025）。

　　（四）消费税改革的法治保障不足，要求消费税改革和立法协同推进

　　我国目前18个税种，已有14个完成立法，主要税种中只剩下消费税尚未完成立法任务。目前，我国实施消费税改革一系列举措，需要通过立法予以确认，从而巩固改革成效；也需要通过立法明确消费税的征税范围、税率和征管规则，为改革提供法律依据，减少政策不确定性。此外，面对一些地方财政收支和保民生压力加大的情况，如何借消费税立法的契机，推动央地收入划分改革，是新一轮财税体制改革需解决的重点问题。如何实现立法与改革决策相一致，既做到立法巩固改革成效、服务改革需要，又做到改革本身推动立法动态调整和内容更新，都是消费税改革面临的现实问题。

　　三、世界消费税制度改革的趋势及特点

　　近年来，许多国家基于增加财政收入和加强调控职能的目标，稳步推动消费税制度改革，加强消费税征收管理，使得消费税更加体现“绿化”趋势和“健康”导向。

　　（一）消费税筹集财政收入职能基本保持稳定

　　消费税不仅具有明显的调节作用，而且具有重要的财政地位，是一个国家财政收入的重要组成部分。近年来，oecd成员国消费税收入规模稳定增长，彰显了消费税较强的筹集财政收入职能。2023年，oecd成员国消费税收入占gdp比重的平均值为2.7%，其中：比重最低的是新西兰，为1.3%；最高的是土耳其，为4.8%；法国、英国、美国等发达国家的比重分别为3.3%、2.8%、1.5%。除oecd成员国之外，2023年非洲国家消费税收入占gdp比重的平均值为3.2%，亚太地区国家的平均值为3.6%，拉丁美洲和加勒比海地区的平均值为3.0%，都体现了消费税较强的财政收入职能。

　　（二）消费税改革呈现“绿化”“健康”导向

　　从世界各国消费税实践看，消费税的征税范围既包括烟草、酒类、矿物能源、机动交通工具等传统产品，也包括奢侈品、污染产品，还包括其他一些特定商品和服务。近年来，世界各国消费税改革总体呈现“绿化”趋势和“健康”导向，旨在促进环境保护，引导健康消费。为促进资源节约和环境保护，许多国家把高耗能、高排放、高污染的消费品和消费行为纳入消费税征税范围，或者开征具有消费税性质的污染产品税（龚辉文，2023），例如英国、法国、德国等对塑料袋等塑料产品征收消费税；由于机动车和能源产品消费税更突出环保功能，许多国家按照环保因素来设计和调整机动车和能源产品消费税（龚辉文，2023），例如荷兰根据航程远近对航空税实行差异化征收，短途航班征税低，长途航班征税高；为引导健康消费，烟、酒消费税税率的调整比较频繁，且税率上调的趋势明显占据主导，例如oecd成员国中澳大利亚、加拿大、西班牙、英国等16个国家通过调高税率、额外加征、将电子烟等纳入征税范围等措施提高烟草产品的消费税，芬兰、荷兰、英国等7个国家提高酒类消费税税率。此外，将含糖饮料等有害健康的消费品纳入消费税征税范围的国家也日益增多。根据世界卫生组织（who）发布的《全球含糖饮料税收情况报告〔2025〕》，截至2024年7月，至少有116个国家对含糖饮料征收消费税。

　　（三）消费税收入归属深受国家财政体制的影响

　　消费税收入归属很大程度上取决于一个国家的财政体制（国家税务总局税收科学研究所课题组，2015）。由于消费税征税范围较窄，税基分布不均衡，具有明显的调控功能，因此世界上大多数国家将消费税归入中央税。同时，一些国家为平衡中央和地方财政关系，把消费税或者某些品目消费税作为共享税，由中央和地方按照一定比例分享，例如法国能源产品消费税收入在中央、大区和地方政府之间共享，西班牙烟、能源消费税在中央、自治区和地方三级政府之间分享，酒消费税由中央和自治区两级政府分享。也有一些国家的地方政府拥有明确的税权，独立征收地方消费税，其中对机动车和特定服务这两个与地方紧密相关的项目征税的国家较多（国家税务总局税收科学研究所课题组，2015；李成等，2021），例如意大利的地方机动车税、地区燃油税，西班牙、澳大利亚的机动车税、博彩税。

　　（四）消费税征管愈加重视技术赋能和部门共治

　　随着信息技术进步和征管理念转变，越来越多国家注重采用技术手段，强化部门共治，努力提高消费税征管质效。欧盟加强成员国之间协调，推广应用消费税移送和控制系统（emcs），对欧盟范围内烟、酒、能源产品等应税消费品的生产、运输、储存及销售等各环节实施严格监控，生产企业、贸易商、仓储运输企业等各类经营主体都需要在emcs系统中注册为消费税纳税人，应税消费品在监管系统涵盖的纳税人之间进行转移时，不征收消费税，在向监管系统外的企业和个人销售时征收消费税，使得征税从生产环节后移至批发环节。美国国内收入局为加强燃油消费税监管，与交通运输部、燃油行业协会等部门合作开发美国燃油产品经销批发信息报告系统，成品油生产、销售、储存、运输等企业均需在系统内注册，成品油在系统内转移不征税，向系统外销售才征税（白雪苑，2024）。欧美国家利用信息技术建立的税务监管系统，既可减轻生产企业的资金压力，降低税收遵从成本，又能较好兼顾生产地和消费地的税收利益，平衡中央和地方的财政关系。

　　四、“十五五”时期我国消费税改革的方向

　　根据党的二十届三中、四中全会涉税改革部署要求，“十五五”时期我国消费税改革的方向和路径，应是在稳定财政收入职能的前提下，推进征收环节后移并稳步下划地方，更好发挥消费税收入分配和调控职能，以消费税改革助力高质量推进中国式现代化税务实践。

　　（一）适当扩大征税范围，增强消费税筹集财政收入职能

　　2025年，我国消费税收入占gdp比重仅为1.2%，与oecd成员国相比还有较大的上升空间。“十五五”时期要随着经济社会发展和消费结构变化，适时调整消费税征税范围，强化消费税筹集财政收入职能，为稳定宏观税负水平、理顺中央和地方财政关系提供必要的财力支撑。

　　一是把特定消费品纳入征税范围。比照对游艇征收消费税，将私人飞机纳入征税范围。把对健康有害的含糖饮料纳入征税范围，根据含糖饮料不同含糖量设置不同的单位税额，以鼓励低糖及无糖饮料消费。二是把特定服务纳入征税范围。参照国外对特定消费服务（行为）征收消费税的做法，把价格敏感度不高的高档消费服务以及对消费者可能产生不利影响的服务纳入征税范围。例如把高端医疗美容、高端娱乐消费、私人包机出行、乘坐飞机头等舱、乘坐高铁商务座等服务纳入征税范围。三是研究把新能源汽车纳入征税范围。根据中国汽车工业协会数据，2025年我国新能源汽车产销量均突破1600万辆，连续11年位居全球第一，新能源汽车国内新车销量占比突破50%。这标志着新能源汽车行业开始进入“市场主导”阶段，不再依赖“政策驱动”。与此同时，2022年以来随着新能源汽车市场渗透率快速增长，汽车和成品油消费税收入开始出现下降态势。2024年汽车和成品油消费税收入分别比2022年减少147亿元、102亿元。因此，随着新能源汽车市场渗透率的提高和燃油车销量的下降，要研究新能源汽车税收优惠政策“退坡”，把新能源汽车作为未来消费税收入的重要增长点，逐步把新能源汽车纳入征税范围，以弥补燃油车及成品油消费税收入下降带来的收入缺口，同时推动汽车行业公平竞争。

　　（二）优化税率结构，有效发挥消费税调控职能

　　有效发挥调控职能是我国消费税改革的重要任务之一。针对“十五五”时期提高人民生活品质、促进绿色发展、形成全国统一大市场等目标任务，应在适当扩大征税范围的基础上，进一步优化税率结构，增强消费税调控职能，推动实现消费税改革目标。

　　一是从引导健康合理消费的角度，适当提高抑制限制类消费品的税率。例如，提高卷烟批发环节的从量税税率，且考虑按照卷烟等级，区别设置不同从量税率，即高档卷烟适用高从量税率，低档卷烟适用较低从量税率，这样既能提升控烟效果，又能增加财政收入。再如，改变白酒无论价格高低统一按相同税率征税的现状，对高档白酒适当提高税率。二是从促进低碳绿色发展的角度，适当提高某些不利于环保的税目的税率。例如：提高电池、涂料的税率，强化环保导向作用；提高实木地板税率，强化绿色发展导向。三是从公平税负的角度，统筹考虑征收环节后移批发零售环节的税率设计。此前金银首饰、钻石及钻石饰品、铂金首饰等贵重首饰在后移至零售环节征收过程中，考虑在零售环节征收税基扩大因素，基于税负平移的考量，把适用税率从生产环节的10%下调至零售环节的5%。“十五五”时期推动消费税征收环节后移，同样面临着后移至批发零售环节征税后税基扩大的情形，因此需要统筹考虑调控目标、收入定位以及物价稳定等因素科学合理设定征收环节后移后的适用税率。

　　（三）推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善央地和地区间收入分配关系

　　推进消费税征收环节后移并稳步下划地方是我国消费税改革的主攻方向。从税收收入划分原则看，地域性强且税基相对固定的应税消费品和服务适合作为地方税。目前消费税税目中的一些高档消费品和环境类消费品，适合划转为地方税。近期看，可把所有贵重首饰和珠宝玉石消费税征收环节后移至零售环节并把收入全部下划地方，弥补地方财力。此外，可把机动车消费税征收环节后移至零售环节并下划地方，因为汽车是大宗耐用消费品，消费者在购买环节具有较强的索要发票的意识，去车管部门上牌照有提供发票的要求，所以在零售环节征税是可控的。汽车消费税年收入在千亿元左右，下划地方有利于优化生产地和消费地利益分享，有效增加地方自主财力，鼓励地方政府完善消费基础设施、改善消费环境。中长期看，应积极创造条件推动成品油消费税后移至零售环节征收并下划地方。目前成品油消费税在生产环节征收，税源集中，易于管控。而全国加油站估计有11万座，且税务监管尚未完全到位，若后移至零售环节征收，不仅征管成本陡增，而且容易导致税收流失。因此，当前成品油消费税尚不具备后移至零售环节征收的条件，但从中长期看，可通过加强对加油站的税务监管，为成品油征收环节后移积极创造条件，待条件成熟再择机后移至零售环节征收。为优化生产地和消费地利益分享，可把成品油消费税改为共享税，在生产环节和零售环节同步征收，并合理设置生产、零售环节的适用税率，生产环节征收的收入归属中央，零售环节征收的收入归属地方。这样，既可增加地方自主财力，又能提高地方对成品油市场监管的积极性，减少税源流失。此外，推动汽车、成品油消费税征收环节后移并下划地方，还要充分考虑地区间税收收入的平衡问题。汽车、成品油等消费税由中央下划地方，各地财政收入均会有所增加，但是受益程度可能有所不同。对于吉林等汽车生产大省、山东等炼油大省，原先汽车、成品油消费税虽然属于中央税，但是附加税收入（包括城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加）属于地方，因此需要中央财政采取转移支付形式对此予以补偿，以推动消费税改革的平稳过渡；对于人口少、消费能力较弱等原因导致受益较小的省份，也应由中央财政采取转移支付形式予以照顾，以更好实现地区间的收入均衡。

　　烟、酒应税消费品的生产地相对集中，税源分布极不平衡，税负容易转嫁，不适宜作为地方税。例如卷烟生产地高度集中在云南、上海、安徽、湖南等省份，白酒生产地高度集中在贵州、四川等省份。烟、酒消费税占消费税总收入的比重超过50%，若后移到零售环节征收，烟、酒销售渠道庞杂，价格体系复杂，征管成本将大幅提高，且容易导致负激励，即某些地方为创收而鼓励烟、酒消费，背离征收烟、酒消费税的初衷。因此，建议烟和酒的消费税征收环节维持现状，收入仍全部归属中央，由中央政府通过改革完善预算管理制度、转移支付制度，科学合理确定中央财政转移支付份额，从而平衡中央与地方之间、不同地区之间的财力关系。

　　（四）创新税务监管机制，为消费税改革提供征管支撑

　　借鉴欧盟、美国对消费税实施特别税务监管制度的做法，充分运用大数据、云计算、人工智能、移动互联网等先进技术手段，建立具有中国特色的“消费品移送和监控系统”，加强涉税数据的获取、共享和处理，形成生产、批发、零售各环节可溯源、环环相扣的产购销链条和数据库，确保消费税应税产品各环节随时可控可查、精准监管。对于成品油行业，可在前期成品油消费税专项整治成功经验的基础上，创新成品油消费税监管机制，建立全国统一的成品油数据采集体系，推进成品油生产、存储、运输等相关数据共享共用，完善成品油炼化、调油、经销、零售监控规则，探索全环节穿透式监管，从而保障成品油消费税监管到位和收入到位。对于白酒行业，可积极推行“一品式”精准监管机制，每种白酒产品绑定一个专属税务编码，作为其“数字身份证”，构建覆盖全国的白酒行业电子发票与全链条溯源管理系统，从顶层设计层面统一监管标准与数据口径，打造从“一颗粮”到“一滴酒”的全链条征管闭环，确保“以码控税”和足额入库。

　　（五）加快消费税立法，为消费税改革提供法治保障

　　消费税立法，既是落实税收法定原则的要求，也是推进消费税改革的重要举措。我国消费税制度经过三十多年的改革探索，积累了大量实践经验，已经基本具备从行政法规上升为法律的成熟条件。《国务院2024年度立法工作计划》《国务院2025年度立法工作计划》都提出预备提请全国人大常委会审议消费税法草案。这体现出消费税立法的必要性，也表明实施难度较高。加快消费税立法，首先应当积极吸收近年来消费税制度改革的成果，把已实施的消费税改革和政策调整内容反映在立法中。一方面，立法要充分体现改革决策的要求，推动消费税改革成果制度化、法定化。另一方面，立法要为改革决策预留空间，比如消费税征收环节后移并稳步下划地方、中央与地方收入划分等领域，改革的方向基本确定，但改革具体实现路径还需要在实践中不断探索，为此立法应当有一定的前瞻性，为将来的改革发展预留空间。例如，消费税改革后划转为地方的消费税税基，建议适当扩大地方税收管理权限。同时，应加强消费税与增值税、车辆购置税等税种的协调配合，将小汽车消费税后移到零售环节征收与新能源汽车消费税和车辆购置税改革同步推进，在燃油车消费税征收环节后移并下划地方的同时，对新能源车开征消费税和车辆购置税，从而稳定汽车消费税收入，更好发挥消费税的调节作用。

　　（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2026年第4期。）

　　欢迎按以下格式引用：

　　杨默如，许彦婷.“十五五”时期我国消费税改革方向探析[j].税务研究，2026（4）：22-28.