作者：李旭红（北京国家会计学院） “十五五”时期是基本实现社会主义现代化的关键时期。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《“十五五”规划建议》），提出要“发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性”。面对发展环境的深刻复杂变化，续写经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹新篇章，需进一步提升宏观经济治理效能。其中，财税体制改革应以增强财政可持续性为关键着力点，通过提高财税治理的科学性，进一步发挥积极财政政策的效能，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实的财力保障。 一、财政可持续性的理论基础 近年来，不少国家为了刺激经济增长，不断增大债务规模及各类财政支出，导致财政可持续性成为全球关注的重点。我国十分重视保障财政的可持续性，但随着宏观经济运行环境复杂性的加剧以及社会责任目标多样性的增加，财政可持续性面临着新的挑战，亟需对财政可持续性的范围和影响因素进行梳理及归纳，为下一步的政策奠定理论基础。 （一）关于财政可持续性的范围 关于财政可持续性，西方学者21世纪初的最基本定义是指公共财政的平衡，即政府的收入能够覆盖支出（bird等，2002）。之后，学者们在定义财政可持续性时加入了其他考量，如自然灾害（laframboise等，2012）、人口老龄化（douglas等，2017）等。karen等〔2025〕提出在评估财政可持续性时，还需考虑未来经济社会发展的不确定性。 随着财政政策在宏观治理中发挥越来越重要的作用，我国学者对财政可持续性的界定范围也越来越丰富。闫坤等〔2020〕将财政可持续性置于国家治理的宏观框架下进行系统性重构，提出财政可持续性的“三维分析框架”，包括财政资源充足性维度、制度合理有效性维度及外部冲击应对维度。洪源等〔2024〕认为，财政可持续性是由财政收支的平衡关系、政府债务水平及财政与经济关系等多个方面所决定的综合性概念，既涉及“当期”范畴，也涉及“未来”概念。 （二）关于财政可持续性的影响因素 尽管影响财政可持续性的因素很多，但是学术界的观点主要集中在三个方面，分别为宏观经济和社会因素的影响、财政收入端的影响以及政府债务的影响。 关于宏观经济和社会因素的影响，贾俊雪等〔2011〕认为，在我国人口众多、二元经济结构显著、城乡发展差距明显的现实条件下，今后相当长的一段时期，我国政府以财政政策促进经济持续增长是不可避免的，而在财力有限的情况下，如何在保障财政安全的同时，通过发行国债筹措资金，是一个必然面临的重大问题。谢贞发等〔2025〕认为，经济增速放缓、政策不确定性、贸易保护主义和全球贸易收缩，会抑制财政收入增长，同时，产业链供应链脱钩、制造业外流等风险会推高相关成本与补贴，使应急储备支出增加，导致财政支出需求持续扩大。 关于财政收入端的影响，邓力平等〔2021〕认为，财政收入增速放缓与民生支出刚性增长的双重挤压，进一步加剧了财政收支矛盾，使我国财政“紧平衡”特征愈发突出。张斌〔2022〕指出，大规模减税降费在短期内能够有效减轻企业负担、稳住宏观经济，但也会使财政收入阶段性下降，增加财政收支缺口，需要加强财力统筹与优化财政制度以保持长期稳健运行。 关于政府债务的影响，毛捷等〔2020〕指出，我国政府债务体系具有“地方比重高、隐性化突出”的结构性特征，债务扩张源于发展压力、土地财政依赖和软预算约束等多重因素，可能对财政可持续性构成长期压力。李旭红（2024、2025）提出，政府债务是财政可持续性的一个重要考验，我国政府债务总体可控，但地方隐性债务存量较大，结构性风险不容忽视。 二、“十五五”时期我国财政可持续性面临的挑战 “十五五”时期，我国财政运行面临的风险与压力具有多重性、结构性和累积性特征。从收入端的增长动能减弱，到支出端的刚性扩张，再到地方财政与债务风险的交织影响，财政可持续性正从“阶段性压力”转向“系统性挑战”。分析这些挑战的结构成因与内在逻辑，是后续提出改革方向与政策支撑路径的基础。 （一）财政收入增长动力减弱与经济结构转型叠加的压力 财政可持续性的首要条件是稳定、可预期的财政收入来源。“十五五”时期，我国经济进入由高速增长向高质量发展阶段转变的关键时期。一方面，人口红利减弱、传统产业投资回报下降、房地产市场深度调整，使财政收入的内生增长动力呈现边际弱化趋势，同时，传统依赖投资拉动与要素投入扩张的增长方式难以持续，导致以增值税收入、企业所得税收入为主体的财政收入弹性下降；另一方面，制造业迈向中高端、数字经济和绿色经济迅速扩张，对税制结构、税源构成以及公共服务供给模式提出了新要求，服务业占比持续提升削弱了对间接税的依赖，企业利润承压又进一步降低了所得税的稳定性。在此背景下，财政收入的可持续性受到周期性与结构性因素双重挤压，迫切需要通过优化税制结构、完善直接税体系、提升税收征管效率以及拓展新业态税源等方式，构建与经济结构转型相匹配的税收增长机制，从而稳住财政收入基本盘。 （二）财政支出刚性持续上升与重大任务叠加带来的财政需求扩张 财政可持续性的第二个关键要素是支出端的可控性与结构优化。“十五五”时期，财政支出的刚性持续增强。一方面，人口老龄化加速将导致基本养老保险支出、医疗卫生支出、长期护理保障体系建设等民生领域投入不断扩大，这一趋势具有长期性，将对财政形成难以压减的刚性需求；另一方面，科技创新、战略性新兴产业培育、产业链供应链安全、粮食与能源安全、“双碳”战略、乡村振兴与区域协调发展等国家战略任务叠加，带来广泛的财政投入需求，且多属于长期、多阶段、持续性支出。此外，基层“三保”压力尚未根本缓解，部分欠发达地区经济增速放缓、财力薄弱，使其在履行基本公共服务职责时面临更大困难。在财政收入增速放缓的背景下，支出需求的持续扩张将加剧收支平衡难度，使财政可持续性面临持续的结构性压力。 （三）地方财政运行与债务风险防控压力加剧 地方财政是国家财政体系的重要组成部分，其稳定性直接影响整体财政可持续性。“十五五”时期，地方财政运行的紧平衡态势仍将持续甚至加剧。一方面，土地财政收缩、税源结构单一与地方自主财力不足等问题叠加，使地方可用财力普遍偏紧，同时，随着房地产市场调整，土地出让收入难以恢复至高位，对部分地区的财政平衡形成深度影响；另一方面，地方承担着基本公共服务供给、基层治理、区域协调发展与重点民生保障等大量支出责任，但当前的地方税体系覆盖面窄、稳定性弱，难以与地方政府支出职责形成有效匹配。此外，转移支付体系在规模结构、精准性和激励约束机制方面仍有待优化，中央与地方财政关系的纵向失衡与横向差异依然突出。与此同时，地方政府债务风险仍处于化解与防控的关键阶段。虽然近年来政府债务管理制度持续完善，但部分地区存量债务规模较大，隐性债务尚未完全消化，偿债能力分化明显，若经济下行压力持续或收入端增长放缓，将进一步推升财政压力。如何在新的财政事权和支出责任划分框架下，健全地方税体系、强化预算约束、规范融资平台功能、完善债务管理长效机制，是提升地方财政可持续性与防控系统性风险要解决的重大问题。 三、“十五五”时期增强财政可持续性的建议 （一）构建“十五五”时期财政可持续性的基本框架 基于以上分析可以看出，“十五五”时期，续写经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹新篇章，深化财税体制改革的关键点在于增强财政可持续性。结合我国当前的发展状况，应建立以加强预算统筹作为总揽、以有效拓展税收来源作为保障、以有效控制债务作为风险防范、以有效优化支出结构作为关键环节的综合性增强财政可持续性基本框架，为中国式现代化提供坚实财力支撑。 1.应加强预算的统筹能力。预算是国家治理的总账本，加强预算统筹管理是增强财政可持续性的重要抓手。财政资源的优化配置有利于提升资源使用效率，既有助于弥补财政资金的缺口，也可以避免财政资源的浪费。因此，提出以下举措。一是应通过统一预算分配权，推动财政资源向国家重大战略和基本民生集中。当前，财政资金涉及的使用范围广、区域分布大、项目类型多，如果无法统筹管理，则会影响财政资源的使用效率，难以满足重要支出项目的需求，同时也有可能形成长期的支出刚性，增加财政可持续性的难度。二是应推进预算管理方式创新，深化零基预算改革。零基预算改革主要是从增量扩张型管理模式逐步向精细化、提效型管理模式转变，以提高财政资金使用效益。零基预算改革对于提升预算管理精细化水平具有重要作用，对于保障财政可持续性也具有积极意义。但是，零基预算对于支出项目的标准化管理要求较高，有时一个项目就需要一套标准，管理遵从成本较高，所以“十五五”时期构建财政可持续性框架中，零基预算的有效实施是重要保障。三是应继续加强预算绩效管理。“十四五”时期，我国已初步建立“全过程、全链条、全覆盖”的绩效管理体系，实现“花钱必问效、无效必问责”，推动财政支出从数量扩张转向质量提升，进一步提升预算管理的效能，使财政资金成为撬动发展质量转型的关键杠杆。“十五五”时期，应进一步加快推进财政数字化改革，以财政大数据提升监测、分析和调度能力，为增强财政承载能力提供支撑。 2.应积极拓展税收来源。税收是财政收入的主要来源，也是财政可持续性的重要保障。“十五五”时期，拓展税收来源需以经济高质量发展为锚点，通过“稳存量、拓增量、调结构、优机制”四维联动，形成税收与经济的共生共荣格局。一是稳住传统税源基本盘，通过稳定、合理的税收优惠引导企业持续经营，增加价值创造，进而保障税收来源的基本面不发生重大变化，夯实税收基础。二是着力做好新业态税收研究工作，积极顺应产业变化趋势，拓展数字经济、绿色经济等领域的新兴税源，根据量能课税原则，确保这些领域在获得政策支持的同时能履行相应纳税义务，避免政策适配不足、征管机制不完善导致的税基侵蚀。三是调整税源结构，由“关注企业”转向“关注企业与个人”。人均可支配收入提升会强化个人端税收支撑，而健全自然人税收征管体系是关键。“十五五”时期，“投资于人”的政策导向将持续改善民生、积累人力资本，带动自然人收入增长与税源扩容，推动税制结构与经济发展适配，拓宽税收来源渠道。四是积极探索地方税改革路径，增加地方自主财力，并进一步提升地方税对平衡地方财政可持续性的作用，强化地方投资与地方税收来源之间的关联度，形成良好、可持续的税收来源，避免由于投资与税收之间背离度持续增加带来的地方财政可持续性压力。五是规范税收优惠政策，加强政策评估和清理整合，确保税收优惠真正用于激励创新、支持实体经济，并提升财政资金使用效率，注重保持合理的宏观税负水平，避免税收资源的无效浪费以及规模过大的税收优惠造成的财政可持续性压力。 3.应有效控制债务风险。进入“十五五”时期，应构建同高质量发展相适应的政府债务长效管理机制，切实维护财政长期稳健运行。一是继续优化存量债务的管理，重点优化各种类型政府债券发行的期限与结构，通过利息置换降杠杆等方式，持续稳步推进防范化解地方政府债务风险各项工作。二是加强新增债务管理，重点聚焦收益与融资平衡的重大公共项目和经营性项目，提高债务资金配置效率和资金使用回报，并重视债务运行与经济增长之间的关系，在经济增长快、经济韧性强的前提下可设定适度债务增长率，并保障偿债能力及流动性。三是持续加强债务风险监测预警，通过数字化工具实现风险早识别、早处置、早化解，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。政府债务管理的目标不是简单压缩债务总量，而是构建既支持发展又可持续的负债结构，使财政政策有足够的回旋发力空间。四是有效协调财政政策与金融政策，能够通过市场化解决的应避免采用政府兜底的方式解决，以避免增加财力负担，尤其是应将政府引导基金等与市场融资方式有效结合，丰富政府投资的退出机制，将财政资金有效盘活，助力财政可持续。 4.应科学优化支出结构。支出结构优化是实现财政可持续运行的关键环节。未来支出政策应围绕“保基本、促发展、防风险”做好统筹。一方面，强化支出约束，坚持“有保有压”，严控行政运行、资源消耗型和低效无效支出的增量，杜绝形式主义、重复建设与浪费，减少对当期财政造成不必要的刚性压力；另一方面，“保重点”，加大对科技创新、先进制造业、数字经济、绿色低碳发展等战略性领域的财政投入，以财政支出撬动社会资本投入，形成推动高质量发展和扩大未来税源的良性循环。在民生领域，支出政策应由普惠型向精准型转变，突出公平与效益的统一。通过对困难群体、重点区域和薄弱环节实施更加精准的财政支持，提高财政支出的指向性和基本公共服务均等化水平，推动基本公共服务从数量扩张转向质量提升，降低财政过度兜底带来的长期压力，从而增强民生支出的可持续性。同时，要增强中央财政的统筹能力，优化财政转移支付结构，进一步完善均衡性财政转移支付制度，向中西部地区以及财政困难的基层适度倾斜，有序缩小区域间财力差距。通过建立更加可持续的纵向财政关系，避免基层政府过度依赖举债或土地财政，从系统层面提升财政体系稳健性。总体而言，支出结构优化需兼顾当前稳增长需求与长期财力可持续之间的平衡，科学评估项目，避免过度透支财力，从根本上增强财政韧性，为“十五五”时期经济社会发展提供可靠的财力支撑。 推动财政可持续发展是一项系统工程，需要统筹把握、协同推进预算管理、税收来源、债务风险和支出控制等四个方面。这四个方面相互关联、互为支撑，共同构成了财政运行的基本链条和闭环体系。预算管理是基础，决定着财政资源的初始配置和运行效能；税收来源是保障，关系着财政收入的稳定和可持续；债务管理是关键，影响着财政空间和风险边界；支出控制是支撑，体现着财政政策的精准和效率。只有坚持系统观念，加强全局统筹，实现四者之间的动态平衡和有机统一，才能夯实财政长期稳健运行的基础。 （二）“十五五”时期增强财政可持续性需重点突破的几项税制改革 由“十五五”时期财政可持续性框架分析可见，财政可持续性问题的解决难以依赖单一政策，需统筹预算、税收、债务、支出形成综合施策体系。其中，若仅控制支出而缺乏收入支撑，在债务规模难以削减的背景下，政策效果将大打折扣。因此，税收作为财政收入重要来源，“十五五”时期需重点突破以下几项关键改革。 1.地方税改革。地方税改革是化解基层财政“紧平衡”、增强地方财政自主性的关键。地方税改革需立足短期缓解收支矛盾、中期完善税制、长期奠定稳定税源的逻辑，结合央地财政关系和税制改革进程，分阶段精准施策，形成稳定可持续的地方税源支撑体系。 短期核心是缓解财政压力。一方面，可以从满足地方政府日益增长的财政支出需求、缓解财政收支缺口的角度出发，适当提高增值税、企业所得税等主要共享税的地方分成比例，以确保地方政府在财政收支矛盾加剧的背景下获得更多的税收支持；另一方面，针对不同地区的经济发展水平和财政基础，实行差异化的税收分成机制，避免政策的“一刀切”。 中期重点在于完善税制。一是继续推进消费税改革，可按税目划分为中央税基、地方税基和共享税基。二是完善资源税制度，进一步扩大资源税的征收范围，强化其在地方税体系中的支撑作用。同时，加强资源税与生态文明建设的协同性，根据资源禀赋差异、生态环境承载能力、资源开采强度等特定要素动态调整税率。三是优化耕地占用税制度，在落实永久基本农田保护的前提下，进一步细化税率分档，提高占用优质耕地的税负水平，通过经济约束推动土地集约利用，强化地方财政的可持续性和结构稳定性。四是推进地方附加税等改革，在税率设置等方面赋予地方合理的税政管理权，从制度层面夯实地方财政可持续性。 长期目标是形成稳定可持续的地方税源。一是稳妥推进房地产税改革。构建规范、透明、可预期的房地产税制度，为地方建立长期稳定收入来源。二是完善新业态税制，深入挖掘潜在税源。加快研究同新业态相适应的税收制度，加强对新业态税收征管，提高新业态税收贡献。建议将由新业态所产生的部分与消费密切相关的收入探索改革成为地方税税基，在具体征管环节，既要兼顾便利化征管，又要保障收入来源。 2.直接税改革。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化的关键时期，预期经济发展质量及人均收入水平均会显著提高，税收制度需与经济社会发展相互适应。由于直接税主要对所得课税，这意味着“十五五”时期我国的税制结构将会逐步调整为以直接税为主。因此，完善直接税体系，是增强财政可持续性的重要抓手。 第一，夯实个人所得税制度基础，完善自然人税收征管体系。首先，应有序扩大综合所得征收范围。优先将经营所得纳入综合所得征收范围，提升税制公平性并增强税源可持续性。其次，应提升资本所得的有效征收率，尤其关注高净值个人的征税，可暂按分类征收，避免资本外流，但需强化征管，以保障税收收入的增长来源。最后，应深化个人所得税征管数字化建设，通过优化个人所得税app、扩大部门数据共享、建设智能申报系统等方式提高征管效率。这不仅有助于提升税制执行的精准性，也可为后续个人所得税改革奠定技术基础，使个人所得税真正成为“增长性、可持续”的收入来源。 第二，优化企业所得税制度，健全费用扣除、折旧摊销和资产减值规则，充分体现量能课税原则，促进形成企业价值增值与国家税收收入提升的共赢格局。另外，在国际税收竞争加剧、企业全球化布局加速的背景下，企业所得税制度还需与全球最低税规则实现有效衔接。应从制度层面统筹推进反税基侵蚀和利润转移的各项工具，完善受控外国公司规则、利息扣除限制、关联申报和利润分割机制，避免跨国企业通过利润转移降低整体税负。同时，结合“双支柱”改革要求，加强我国企业所得税制度的国际协调性，优化境外税收抵免机制，提升我国税制的国际竞争力。 3.规范税收优惠。税收优惠政策对激发市场活力、促进经济增长具有重要积极意义，同时对于保持合理的宏观税负水平也具有保障作用。 第一，规范税收优惠政策出台程序。税收优惠政策的出台是否规范直接关系税制透明度和税基稳定性，是维护财政可持续性的前提条件。一方面，应规范税收优惠政策的立法主体和立法流程，确保税收优惠政策的立法权归全国人民代表大会等立法机关所有，建立监督制度，保障政策制定的规范性。另一方面，对行之有效的税收优惠政策，应及时立法，明确具体、通俗易懂的优惠条款，以强化市场预期与政策确定性，提振纳税人经营信心。 第二，有效控制税收优惠规模。一方面，科学制定税收优惠政策，使税收优惠与国家重点战略及民生保障领域紧密相关，避免因税收优惠政策过多导致税费支出规模大但效应差的问题；另一方面，将税收优惠纳入预算管理。税收优惠的规模必须与财政承受能力相匹配，实行预算化管理能防止优惠扩张挤压财政空间、影响财政可持续性。可把全年税收优惠额度纳入全国统一财政预算管理和国家财政收支平衡的总体框架，确保税收优惠政策在不削弱税基的前提下发挥作用。 第三，加强我国税收优惠政策的日常管理。税收优惠能否精准执行，是保持宏观税负稳定、进而支撑财政可持续性的关键。一方面，应聚焦中小企业、新办企业及新业态企业，加强政策宣传辅导，提升政策知晓度与可及性；另一方面，应建立事中事后监管机制，通过核查纳税人资格、核验申报材料真实性、监管享受时限合规性等防范税收流失。此外，要降低税收优惠政策执行的难度，从根源上解决政策复杂、操作难度大等问题。 第四，建立科学的绩效管理体系。税收优惠能否形成“高效益、可持续”的政策闭环，取决于绩效评价是否科学，关系到财政资源能否真正用在最有成效的领域。要对税收优惠政策的决策、出台、成本、实施效果、执行方式以及政策本身进行综合有效评价，重点考核税收优惠体系建设规范性、数据传输质量有效性、信息传递及时性，调动各参与部门、经办人员的积极性、主动性，切实提高税收优惠政策管理能力。 （本文为节选，原文刊发于《税务研究》2026年第1期。） 欢迎按以下格式引用： 李旭红.财政可持续性视角下的“十五五”时期财税体制改革[j].税务研究，2026（1）：5-10.