作者信息

　　席鹏辉（中国社会科学院财经战略研究院）

　　丁金璐（中国社会科学院大学）

　　魏垚央（中国社会科学院大学）

　　应对和解决地方财政紧平衡问题，是当前我国财政体制改革的重点。党的二十届三中全会提出，“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》再次提出“完善地方税”“增加地方自主财力”。消费税是一种对特定消费品和消费行为课征的、具有增加税收收入和调控经济运行双重功能的税种。近年来，我国消费税收入在税收总收入中的占比持续提升，展现出较强的收入能力。因此，新一轮消费税改革不仅是引导居民绿色、健康消费的重要手段，也是拓展地方税源和增加地方自主财力的重要方式。本文在分析我国消费税现状及挑战的基础上，结合部分国家消费税制度设计经验，研究如何稳步推进我国消费税征收环节后移并下划地方的改革举措，以实现优化税制功能以及完善中央和地方财力分配的改革目标。

　　一、新一轮消费税改革的现实背景与积极意义

　　新一轮消费税改革是打造均衡的中央和地方财政体系的关键内容。作为我国税制体系中的主体税种，消费税增收潜力较大。在征管可控的前提下，将消费税征收环节后移并下划地方，有助于增加地方税收收入、产生税收激励效应及更好地发挥消费税的调节作用。

　　（一）增加地方税收收入

　　当前，我国各级财政均处于紧平衡运行模式。2024年，我国一般公共预算收入为21.97万亿元，完成预算目标的98.1%，其中，税收收入为17.50万亿元，较上年下降3.4%。2024年，地方一般公共预算本级收入为11.93万亿元，虽然较上年增长1.7%，但仅完成预算目标的98.1%。对于地方政府财力影响很大的土地出让金近年来收入规模出现较为严重的萎缩，2024年较2021年的最高点下降42.7%。2025年1-5月，我国一般公共预算收入为9.66万亿元，较上年下降0.3%，土地出让金收入为1.13万亿元，同比下降11.9%。

　　在各级财政均处于紧平衡运行状态的情况下，消费税征收环节后移并下划地方最主要的积极意义在于扩大地方消费税税基以及增加地方税收收入。一方面，消费税收入下划地方可以推动中央和地方财力的重新分配。将消费税由中央独享过渡至中央和地方共享或地方独享，意味着可以直接增加地方税收收入。2024年，我国消费税收入规模达到1.65万亿元，地方本级财政收入为11.93万亿元，如消费税收入完全下划地方，则地方本级财政收入将增加13.9%。另一方面，消费税征收环节后移能够通过改变价格机制扩大地方税基（唐明等，2023）。一是我国消费税属于价内税，烟、酒、成品油等应税消费品的价格弹性小，其消费税征收环节后移至批发或零售环节时，产品经过多重流通环节层层加价可能推动税基扩大，易造成税收收入的增加。与此同时，消费税征收环节后移到批发或零售环节，会对以消费税为计税依据的其他附加税费产生影响，如城市维护建设税（以下简称“城建税”）、教育费附加及地方教育附加等。故在消费税税基扩大的同时，其他关联税费的收入可能也会相应增加。二是消费税征收环节后移可减少关联交易带来的税基侵蚀问题。比如，在生产环节征收消费税时，小汽车生产行业可以通过低价转让给自己成立的控股销售公司，以降低小汽车在生产环节的消费税税基（田彬彬等，2024）。消费税征收环节后移到批发或零售环节，则会消除关联交易产生的税基侵蚀以及由此产生的税收流失，从而进一步保障税收收入。

　　（二）推动地方政府提供更好的消费场景

　　消费税下划地方意味着地方财政利益直接与消费税收入挂钩，消费税收入的增长将带来地方财力的直接增加。这将对地方政府形成税收激励效应，有利于地方政府优化相关消费品的消费场景和提升基础设施的供给质量。比如，汽车消费是扩大内需的重要路径，但当前我国汽车消费依旧存在许多梗阻。近年来，我国汽车消费快速增长，2023年汽车类商品社会消费品零售总额达4.86万亿元，同比增长5.9%，占社会消费品零售总额的比例已经达到10.3%。但与汽车销售快速发展不协调的是：相关配套服务体系尚不够健全，如维修服务存在过度保养、故障误判等问题；汽车相关基础设施配套尚不够齐全，如维修站、补能基础设施建设不足等；相关监管制度尚不够完善，各部门对汽车改装的监管口径不一，等等。如果小汽车消费税下划地方，则能够激励地方政府加强对汽车消费市场的监管力度，提升汽车配套服务行业的准入要求，健全汽车配套服务行为的法律制度，提升汽车消费的基础设施供给质量。

　　（三）更好地发挥消费税的调控作用

　　消费税本质是一种在一般货物和劳务税基础上设置的带有调节性质的税种，消费税改革在扩大财政收入的同时必须更好地发挥其调节功能，实现对居民消费行为的引导作用。作为一种间接税，消费税在生产环节征收时，税负转嫁更为隐蔽，大部分消费者无法感知税负的存在。将消费税征收环节后移有助于增强消费者的“负税感”，从而进一步强化消费税的调节功能。比如，成品油资源不可再生，其消费税征收环节后移有利于提升能源及资源利用效率（张德勇，2024）。与此同时，消费税征收环节后移可以扩大消费税税基，强化对高收入消费者的调节作用，促进实现共同富裕。生产企业无须在生产环节缴纳税收还有助于降低企业的流动资金负担，为经济发展注入活力。

　　二、新一轮消费税改革的主要挑战

　　消费税下划地方是中央对财权的进一步下放，此项改革意味着中央财力将相应减少，这与当前国际经济环境和多元改革目标下对增强中央宏观调控能力、提升中央财力可持续的要求存在一定的矛盾。消费税改革还可能使部分欠发达生产地的财力受损，不同地区的财力差异进一步扩大，对中央转移支付提出了更高的要求。此外，消费税征收环节后移会对税收征管能力提出更高要求，即使在征管可控的前提下推进消费税改革，也有可能由于地区间征管能力的不同，导致在短期内局部地区出现一定程度的税收流失。

　　（一）需要提升中央宏观调控能力

　　党的二十届三中全会提出“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，这一目标的实现对我国中央财政收入和转移支付的持续性增长提出了更高要求。当前，我国经济发展的外部环境更趋复杂严峻，面对这些挑战，需要实施更加积极有为的宏观政策，确保中央具有足够的宏观调控能力。消费税征收环节后移并下划地方这一改革，在一定程度上会削弱中央财力，或影响中央宏观调控能力。消费税收入是中央财政收入的重要来源，消费税改革会直接造成中央财政收入的减少。2018年至2022年，消费税收入占中央财政收入的比重不断提高，其中2022年达到最高值17.6%，随后在2023年及2024年稳定在16.5%左右。以2024年为例，如果消费税收入全额下划至地方，中央财政收入最大降幅可达16.4%。党的二十届三中全会提出适当加强中央事权，对增加中央财政支出提出新要求。近年来，中央对地方转移支付占中央财政支出的比重稳定在70%以上；2022年，这一比重达到近10年来最高，为73.2%，2023年，中央转移支付规模突破10万亿元。在这种情况下，部分欠发达地区对中央转移支付形成较强的依赖，比如2024年西藏转移支付收入在其财政支出中的占比已超过80%。因此，新一轮消费税改革，必须在确保中央具有足够宏观调控能力的基础上推进。

　　（二）有可能导致部分欠发达地区财力受损

　　尽管新一轮消费税改革整体上会扩大我国地方税收收入，但无法改变由区域间产业结构差异造成的税源分布不均（段梦等，2023），此项改革还有可能使消费税应税消费品生产大省的财力受损。一方面，消费税改革可能直接导致消费税应税消费品生产大省消费税的地方附加税费减少。尽管消费税不属于地方税种，但消费税征收环节后移至批发及零售环节后，与消费税相关的城建税、教育费附加和地方教育附加等地方政府税费收入的归属地也将发生相应变化（田蓉等，2023）。消费税应税消费品生产大省消费税的地方附加税费会随着税基流出而相应减少，故这些地区的财力可能受损。比如，2023年我国烟叶种植面积为108.4万公顷，总产量是229.7万吨，其中大部分种植区域分布于中西部欠发达地区。云南省烟叶种植面积常年稳居全国首位，占全国的39.3%，其次为贵州省和湖南省，占比分别为13.1%和9.8%。从卷烟产量来看，云南省生产卷烟占全国总产量的14.6%，贵州省与湖南省卷烟产量占总产量的比例分别为4.9%及6.8%。如果消费税不在生产环节由生产地征收，部分生产大省消费税流出严重，地方附加税费收入也将一并减少，而相关税费减少的规模有可能会超过改革所增加的消费税收入规模。另一方面，消费税改革可能间接导致生产大省财力下降。尽管消费税下划地方给予了地方一定的财权，但这部分财权并不一定能够转化为地方可用财力。对于并非消费大省的欠发达地区而言，上述情况会显得尤其严峻。在这些地区中，相当一部分地区的主要财力来自转移支付收入。如果消费税改革对转移支付规模形成一定影响，反而可能导致这些地方可用财力的进一步减少。

　　（三）有可能进一步加重区域间财力差距

　　消费税征收环节后移与下划地方牵涉财政体制和税收征管变革，两者容易形成政策合力对既有的区域间财力格局形成影响。具体来看，消费税征收从生产环节后移至批发或零售环节，会使得更多税收收入流入消费大省。在发达地区与欠发达地区财力本身存在固有差异的情况下，消费税改革容易加剧发达地区与欠发达地区间财力差距。改革后，欠发达地区所获取的财政收入可能增量较少甚至不增加，财政收入增量将更集中于高消费的经济发达地区。与此同时，消费税下划会对中央转移支付财力产生一定影响，因此消费税改革可能面临转移支付的内在需求增加而转移支付资金供给量减少的局面，故而需要更多配套改革举措来平衡区域间及中央和地方间财政关系。

　　（四）征管成本和难度加大

　　消费税征收环节后移将形成税源分布分散的局面，会直接导致征管难度和成本加大。即使在征管可控的前提下实行消费税改革，依旧需要面对征管成本升高及难度增大的客观问题。一方面，由于批发及零售商的数量远远多于生产商，消费税征收环节后移到批发及零售环节将导致税源分布范围广而零散，征管难度会大大增加。特别是与批发商户相比，对零售环节的消费税监管难度会更大。比如，2023年我国大中型石油、煤炭及其他燃料加工业企业单位数量只有456家，烟草制造业企业单位数量仅有90家。然而，我国批发和零售业法人单位已经达到424885家，其中仅石油及制品批发已高达10177家。零售终端商户数量更加庞大，加油站门店总数已达到34163家。相较数量较少的生产商，对批发和零售商户的税收征管和稽查难度及成本将出现指数级增加。另一方面，相较生产商而言，批发及零售商规模更小、会计核算不健全，往往存在兼营模式，应税品和非应税品难以区分，传统征管手段对此难以达到征管效果。对此，消费税征收环节后移可能降低征管效率，甚至造成短期内的部分税收流失。在征管手段方面，目前我国采用以票控税的征管方式，但现实场景中消费者在消费环节往往不索要发票，在批发及零售环节纳税人的数据申报不足，小商户现金交易频繁会导致征管难度增大，相关问题都需要在推进消费税改革的同时加强税收征管能力。

　　三、消费税主要税目制度设计相关国际经验

　　当前，世界各国消费税的征税对象主要集中于影响公共健康的消费品、成品油及特定服务消费等。从各国的税收实践看，日本、美国和英国的消费税制度较为成熟，相关国家的制度设计可为我国新一轮消费税改革提供借鉴参考。

　　（一）日本

　　日本税制以直接税为主，税收分为中央税与地方税。地方税包括都道府县和市町村税，除由国税部门代收外，其余地方税均由地方政府的税务管理部门征收。日本对烟草、酒、能源产品等特定消费品和特定服务课征的消费税体现为“特定消费品税”。

　　其一，烟酒消费品。日本对烟草及酒类等对人体有害的商品征收消费税，包括烟草税和酒税。日本烟草税分别在中央层面及地方层面收取。其中：中央层面的烟草税在生产和进口环节征收；地方层面的烟草税在批发商向零售商批发烟草时征收，由批发商承担纳税义务。日本酒税的纳税人为国内酒类制造商及进口商，即在进口及生产环节从量征收酒税。日本酒税属于中央税，由中央征收，地方政府不对酒类征税。其二，能源产品。日本对能源类产品征收消费税，其中汽油税、本土汽油税为中央税，以汽油为课税对象，在生产及进口环节征收。轻油交易税属于地方税，在批发环节征收，其税额包含于进入流通过程的轻油价格中；这一税收主要着眼于为轻油使用者提供道路维护、交通事故对策、急救、地域环境等方面的服务。其三，特定服务和特殊消费。日本对特定服务类消费征收消费税。比如，对高尔夫球场按相关规定征收使用税，按照球场的球洞数予以征收，由高尔夫球场的经营者等（特别征收义务人）向使用者代收取税金。高尔夫球场使用税为地方税，此税收收入的70%归属于高尔夫球场所在地的市町村，30%归属于都道府县。又比如，由旅馆等作为特别征收义务人向入浴客人收取入浴税，相关税收收入归属地方，用于环境卫生的维护等。

　　（二）美国

　　美国现行税制体系由联邦、州和地方三级构成，三级政府有着各自独特的税制体系和结构，各级政府各自选择税制体系并根据法律开征相应税种。美国联邦政府和州政府对某些货物和消费行为征收消费税，联邦政府和州政府之间在消费税的征收环节和税率选择等方面均存在较大的差异。

　　其一，烟酒消费品。美国联邦政府针对特定货物，如烟、酒等征收消费税。美国联邦政府在生产及进口环节对烟草征税，主要品种涉及卷烟、雪茄、烟纸、烟嘴、无烟烟丝、烟斗烟丝等。美国各州政府则多在零售环节对烟草征税。同时，各州烟草的税率差异较大，如纽约州的卷烟按每包5.35美元征税，佐治亚州按照每包0.37美元征税。美国联邦政府针对各类蒸馏酒、果酒、啤酒的生产商或者进口商课税，在生产时免税的酒类则需要在运输、销售或使用环节缴税。美国各州政府对酒征收的消费税税率差异较大，如田纳西州对啤酒按照每加仑1.287美元征收消费税，亚利桑那州则仅按照每加仑0.16美元征税。其二，能源产品。美国对能源产品征收消费税，主要包括汽油、柴油、煤油、机油、航空燃料、液化天然气、醇类燃料、混合燃料及其他燃料。美国联邦政府的汽油及柴油税在大宗批发、经销等环节征收。州的成品油税率由各州自行制定，税率区域差异大，如密歇根州的汽油税税率为每加仑31美分，纽约州的汽油税税率则为每加仑16.5美分。其三，特定服务和特殊消费。美国对特定服务征收消费税，如乘坐飞机、享受特定服务和使用室内日光浴等。比如：美国联邦政府对从事各类赌博活动的赌场及个人征收赌博税（casinotax）；从事赌博活动的赌场和个人以及在赌博活动中接受下注或代人下注的纳税人，每年还需要缴纳赌博“职业税”（occupationtax）。美国一些州政府也对特定服务征收消费税。比如，部分州的酒店业主、经营者或者管理者应向租用房间的客人代征州酒店住宿税。

　　（三）英国

　　英国高度集中的政体决定了其税收管理体制的集中化，中央政府几乎负责课征所有的税种，中央税收入占全国税收收入的90%左右，只有财产税由地方政府征收，地方财政收入的主要来源是中央对地方的财政补助。英国对烟、酒、能源产品等特定货物征收消费税，且均为中央税。

　　其一，烟酒消费品。英国烟草税主要对香烟、雪茄、手卷烟等烟草制品征税（tobaccoproductsduty）。自2024年10月30日起，烟草税在按千支334.58英镑从量征税的基础上，还按零售价的16.5%从价征税。这里的零售价通常指进口商或生产商建议的卷烟零售价，如果没有提供建议价格，则按照市场通行最高零售价计征。英国的酒税（alcoholduty）课税对象包括啤酒、苹果酒、烈酒、葡萄酒及其他发酵产品，在生产环节课征。英国按照酒的种类及其酒精度数划定税率，一般酒精含量越高则税率越高。如酒精含量为1.3%~3.4%的啤酒按照每升9.61英镑征税，酒精含量为3.5%~8.4%的啤酒则按照每升21.78英镑征税。酒税由获得批准的酒类商品生产者月度报税缴纳，税收收入归中央。其二，能源产品。英国针对烃类油和其他燃料替代品征收燃油税，相关税收为中央税。其三，特定服务和特殊消费。英国对博彩游戏等课征消费税，包括机器游戏税、博彩税、宾果税、彩票税等，相关税收收入归属于中央。

　　（四）国际经验总结

　　日本、美国及英国在消费税制度以及税收征管方面积累了较为丰富的经验，具体可归纳为以下几个方面：其一，可对有形商品征税，也可对特定服务和特殊消费征税。比如，相关国家普遍针对特定服务征收消费税，如征收高尔夫球场利用税、入浴税等服务消费税。这种税制设计既有效调节了特定消费行为，又增加了税收收入。其二，通过税率设置及征收过程优化实现对特定消费品的管控。比如，美国、英国均对不同数量及度数的酒类产品按不同税率征税，进一步发挥消费税对消费行为的调节作用，强化对居民消费的引导。与此同时，相关国家均细分烟、酒、油等消费品的种类，按照不同的种类采取不同的税率及征收方式，分门别类地实现科学管理。其三，消费税多为共享税。日本对部分消费品实行从中央到地方的多级征收；美国存在将消费税收入下划地方的做法，各州政府有较为广泛的消费税课税权；英国消费税则以中央税为主。其四，较多消费税税目在生产及进口环节征收，较少消费税税目在批发、零售环节征收。在美国联邦政府和州政府分级征收消费税的情况下，州政府可以因地制宜调整税目的征收环节及税率。

　　四、积极稳妥推进新一轮消费税改革的政策建议

　　在征管可控的前提下，消费税征收环节后移并下划地方不仅为地方提供财力支持，更有助于激发地方刺激消费和加强征管的积极性。在推进消费税改革的过程中，需防范征管成本及纳税成本的过度增加；同时，在下划过程中，需确保中央财政的可持续性，重点关注改革对不同地区的财力影响，做好转移支付的匹配等配套改革工作。为此，在适当借鉴国际经验的基础上，本文结合我国国情，提出如下政策建议。

　　其一，审慎选择征收环节后移的试点税目，确保税收征管可控。在我国现行15种消费税税目中，除少部分税目在批发或零售环节征收外，大部分税目均仅在生产或进口环节征收。总体上看，消费税各应税税目差异较大，应针对各税目的特征选择恰当的税目推进后移试点，在后移过程中尽可能确保不增加税收征管成本。本文认为，对消费税收入影响较大、征管难度较高的烟、酒、成品油等消费品在短期内尚不适合后移征收环节。可考虑将对消费税收入影响较小、税收征管难度较低的税目率先作为试点税目。比如，可以将化妆品、除金银首饰外的其他贵重首饰及珠宝玉石、高档手表等作为改革试点对象。此类消费品的消费税收入占比不高，且消费品价值较高，消费者大多具有较强的索要发票意识，因此更加有利于改革后实现税收监管。与此同时，与零售环节相比，批发环节的商户数量较少，可以考虑先将部分税目的消费税由生产环节后移到批发环节。比如，成品油的批发环节相对较为集中，将其征收环节后移至批发环节有一定可行性。

　　其二，通过渐进式改革稳妥推进消费税下划地方，保障中央财力增长的可持续性。消费税下划地方有助于完善中央与地方财政分配关系，增加地方自主财力。但需要认识到，财权并不等于财力。消费税下划地方应在保障中央财力的前提下稳步推进。一方面，实现消费税收入下划地方的渐进式改革，可考虑将消费税从中央税平稳过渡至以中央为主的中央和地方共享税种。按照这种方式推进，消费税下划地方对地方财政收入增长的作用有限，但更有利于稳妥推进改革落地实施。另一方面，可以考虑先将部分合适消费税税目下划地方，实现渐进式改革。比如，摩托车、小汽车等机动车类消费品拥有完备的登记管理制度，监管难度不大，将其下划地方不但有助于激励地方政府重视对相关产品的消费，且不会影响中央既有财力，有利于保障中央财力增长的可持续性。

　　其三，密切关注改革对不同地区财力的影响，持续优化转移支付结构。消费税征收环节后移并下划地方势必对不同地区财力产生差异化影响。中央政府需要密切关注新一轮消费税改革对各地区财力的不同影响，做好转移支付匹配工作。特别是要重点关注消费税改革对一些生产大省的消极影响。对此，可以考虑进一步优化转移支付结构，扩大这类地区一般性转移支付占比，规范、整合专项转移支付。

　　其四，以数字经济的快速发展为契机，加快推进“以数治税”新模式。加强“以数治税”的新征管模式建设，是实现消费税征收环节后移的有力保障。2025年全国税务工作会议提出，深入实施数字化转型条件下的税费征管“强基工程”。为加强消费税征收环节后移后的税收征管，应夯实大数据平台对税收监管的基础性作用，加快税务系统的信息化、数字化进程，加强对生产经营等各环节的信息建设与匹配，通过大数据实现更高效的税务监督和稽查，促进效能税务建设迈向更高水平；应持续推进“以数治税”与优化组织体系贯通，强化各部门之间数据信息的统一与完备，实现中央和地方间、各级政府间以及各部门间的信息流互通与实时更新，助力新一轮消费税改革顺利实施。

　　（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2025年第12期）

　　欢迎按以下格式引用：席鹏辉，丁金璐，魏垚央.新一轮消费税改革的主要挑战、国际经验与政策建议[j].国际税收，2025（12）：39-47.