作者： 黄潇（重庆工商大学成渝地区双城经济圈建设研究院） 张小芳（重庆工商大学成渝地区双城经济圈建设研究院） 2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》），明确提出要“全面推进税收征管数字化升级和智能化改造”，擘画了“十四五”时期税收征管发展的宏伟蓝图（叶琼微，2023）。在这样的背景下，研究税收征管数字化转型就具有重要的理论意义与现实价值。总体看，近年来有关税收征管数字化转型的研究主要在经济学的学科框架内展开，呈现“技术驱动—制度响应—效应扩散”的演进逻辑，在理论建构与政策实践层面均取得了较大进展。然而，相关研究对我国税收征管数字化转型的经验总结不够，未能很好地扎根中国实践、总结中国经验、形成中国理论；对算法治理、数字风险等新挑战关注不够，跨领域协同研究、跨学科深入探讨有待进一步加强。由此，本文基于公共管理学、经济学的交叉学科视角，总结提炼我国税收征管数字化转型取得的成就，分析其面临的难题，并提出加快推进我国税收征管数字化转型进程的政策建议。 一、我国税收征管数字化转型的主要成就 近年来，我国税收征管通过服务模式革新、数据治理升级、技术架构重构，将数字技术嵌入税收征管组织、规则与流程，实现了从“以票管税”到“以数治税”的跨越。 （一）税收征管数字化系统全国统一，实现数据大集中与业务协同 自1994年3月起，税务部门通过金税工程建设，建成了全国统一的税收征管数字化平台，其核心成就体现在三个方面。 一是技术架构革新，致力打破涉税信息孤岛局面。2019年3月，全国并库上线的金税三期工程建立“一个平台、两级处理、三个覆盖、四个系统”的技术框架，首次实现全国征管数据集中存储与实时共享。一方面，实现税务部门内部数据集成。2018年6月国税地税机构合并后，原两套系统成功并库，纳税人办税从“多头跑”变为?“一窗通办”，业务办理时间缩短至分钟级水平。另一方面，实现税务部门与其他政府部门数据共享与业务协同。税务部门与市场监管、银行、海关等多个部门建立数据共享通道，实现企业注册、银行账户、进出口报关等信息的实时比对，初步形成以风险管理为导向的税源专业化管理格局。 二是执法标准统一，努力实现征管流程全域协同。金税工程以标准化建设为核心，推动税务执法从“区域差异”到“全国统一”，构建起公平透明的法治化税收征管环境，其主要成果体现在两个方面。第一，核心税收征管流程全国统一，提升了税收征管透明度。依托金税三期核心征管系统，税务机关制定了全国统一的税收征管操作规范，覆盖税务登记、纳税申报、稽查执行等12类业务环节。第二，税务行政处罚标准动态校准，提升了纳税人满意度。“首违不罚”“分级处罚”等智能裁量模型的建立，规范了税务执法自由裁量权，通过系统自动匹配处罚标准，税务执法争议案件数量逐年下降。 三是税费同征同管，逐步建立税费协同治理机制。一方面，全税费种统一征管，实现“一屏统览、全域可控”。依托金税三期核心数字化征管系统，构建覆盖全税费种、全征管流程的数字化监管平台，打破传统分税种、分部门的管理壁垒，推动税费治理从“分散式”向“一体化”转型。另一方面，跨部门数据共享与业务协同，构建“税企政”联动生态。税务部门依托各省市政务数据共享平台，与社会保险和非税收入主管部门加强协同，实现社会保险费和非税收入“数据互通、业务联动、监管互认”。 （二）全流程电子发票体系全面推广，提升税收风险应对智能化精准化水平 2012年，我国抢抓数字化机遇，开启发票电子化改革进程，历经试点探索、全面推广和数字化深化三个阶段，逐步构建起覆盖全领域、全流程的电子发票管理体系（周志波等，2022；郑洁燕，2022、2025），为精准化的税收风险防控提供了技术支撑。 一是发票全流程数字化，构建“穿透式”风险监控网络。通过发票电子化改革，税务机关实现从纸质发票到全面数字化的电子发票（以下简称“数电发票”）的全生命周期数字化管理，形成覆盖“开具—流转—抵扣—稽核”的全链条穿透式监控体系。第一，发票数据实时归集。依托增值税发票管理系统（vatsms），所有发票信息实现“开具即上传、流转即比对”，彻底消除虚开发票的时间窗口，有效降低发票虚开风险。第二，风险识别更加智能。建立“信用+风险”动态模型，并推动电子发票与企业资源计划系统（erp）、物流系统深度集成，通过发票风险模型拦截异常开票行为，全面提升虚开发票识别准确率。第三，跨境发票协同治理。中国与共建“一带一路”国家打通发票数据交换通道，协助追缴跨境逃避税，有力打击跨境偷逃税行为。 二是数据融合赋能，打造“全景式”风险分析底座。金税工程通过整合多维度数据，构建覆盖企业、个人、资金、货物的风险分析模型，实现税收风险识别的精准化与动态化；开展第三方数据挖掘，引入互联网爬虫技术，抓取电商平台、社交媒体等非结构化数据，及时发现并查处虚假交易逃税案件，有力防控税源流失风险；开展动态风险评级，构建“信用+风险”双维度评价模型，按税收风险等级对纳税人实施差异化监管。 三是智能决策升级，建立“预见性”风险防控体系。金税工程通过数字技术在税收征管和风险应对规则和流程中的应用，推动税收风险防控模式从“事后应对”向“事前预防”转型。在风险预测模型迭代方面，开发数千个税费知识标签，基于历史数据预测企业涉税风险；在区块链存证溯源方面，将区块链技术嵌入出口退税业务，实现单据流转全程可追溯，有力遏制和打击骗税行为。 （三）建设全国统一电子税务局，构建“无感化”税费服务生态 2024年，我国在各省市电子税务局的基础上，建成并上线运行全国统一的电子税务局，并与微信、支付宝等用户普及度较高的第三方平台开展合作，实现税费服务数字化、智能化、场景化升级提效，大幅提升税费服务便利度。 一是税费业务电子化办理，绝大部分税费事项线上全流程可办。2024年，全国统一的电子税务局的上线实现了发票业务、税务登记、税费申报、税款缴纳等税费业务电子化办理，97%的税费事项、99%的纳税申报事项可在线上全流程办理，基本实现了企业社会保险缴费网上办、个人缴费掌上办。 二是税费业务精准辅导，征纳双方高频互动沟通。一方面，税费政策精准投送。持续优化“政策找人”，依托税收大数据，智能匹配优惠政策与适用对象，分时点、有重点地开展政策精准推送。2024年，税务部门累计向4亿户（人）次纳税人缴费人精准推送税费优惠政策。另一方面，税费辅导服务高效便捷。税务部门持续丰富“办问协同”征纳互动方式，通过视频互动、同屏共享、三方会话等方式，持续优化纳税人办税体验。 三是税费智能申报，税费申报缴纳更便捷。税务部门积极推行“关联申报”服务模式，实现增值税及附加税费、消费税、企业所得税、印花税等15个税费种关联申报、一键缴税，90%的纳税人可在3分钟内完成申报。此外，税务部门还不断优化“自动算税”申报方式，实现税费征管系统自动提取数据、计算税额以及预填报表，预填税费业务达86项，大幅减轻办税缴费负担。 四是建设移动平台，个人所得税年度汇算掌上办理。2018年11月，为配合2018年8月新修订的《中华人民共和国个人所得税法》如期实施，确保综合所得专项附加扣除政策落地，国家税务总局开发了个人所得税app，通过技术创新重构汇算流程，推动自然人税收业务从“线下跑腿”向“掌上办理”转型。 五是开展三方合作，最大限度提升税费服务体验。税务部门与微信、支付宝等第三方平台合作，作为电子税务局、app等税费服务渠道的有益补充，为纳税人提供微信、支付宝等数字平台入口。通过这些第三方平台可以办理大部分税费业务，极大提升了纳税人满意度。 二、我国税收征管数字化转型的现实难题 对标中国式现代化的宏伟愿景，我国税收征管数字化转型也面临一些现实问题。这些问题的存在不仅制约了税收征管效率的提升，也影响了纳税人的体验感，也不利于深入实施数字化转型条件下的税费征管“强基工程”。 （一）数字身份认证制度不完善，税费登记信息准确性、安全性和共享性不足 第一，数字身份信息准确性不高。在商事登记制度改革之后，纳税人缴费人登记实现了“多证合一、一照一码”，解决了同一商事主体身份编码规则统一、不唯一等问题。但在实践操作中，由于商事主体基本信息条目众多，除了法定代表人、企业股东和高管等身份信息，商事登记系统并未设置强制验证规则，部分基础登记信息录入不准确，这些无效或错误信息被同步至税务系统后，会累积形成噪声数据，影响后续税费征管的精准性。 第二，数字身份信息安全性不够。在税收征管数字化转型进程快速推进的同时，由于数字技术配套制度不健全，纳税人缴费人数字身份信息可能面临泄露、被盗用等风险。比如，税务机关和其他政府机关、互联网平台等数据共享主体间的数据安全权责边界有待完善，涉税数据共享过程中的隐私安全保护有待加强。 第三，数字身份信息共享性不足。纳税人缴费人数字身份信息在政府部门间共享不足，登记程序与管理服务存在脱节。比如，纳税人在工商登记窗口登记获得统一社会信用代码（纳税人识别号）之后，通常还须到主管税务机关报到，并按要求补录涉税信息。同时，由于数字身份信息未能充分共享，纳税人缴费人到其他部门办理相关业务时，仍须重复提供税费登记信息及相关证明材料。 （二）数字技术嵌入征管场景不充分，税收征管敏捷性仍有提升空间 一是数字技术与税收征管嵌入深度不够，税收征管流程数字化倒逼税收征管规则数字化。数字技术与税收征管业务的“嵌入”还处于初级阶段，尚未实现数字技术在税收治理多场景的深度应用。技术的嵌入基于税收征管流程，税收征管流程的优化基于税收征管规则。现阶段的税收征管数字化基本实现数字智能技术对税收征管流程的嵌入，但对于税收征管规则的嵌入尚处于探索阶段，且由于一些税收征管规则不能适配数智社会的税费源特征和治理需要，反过来影响数字智能技术与税收征管流程“互嵌”的效能。 二是税收征管数字化体系敏捷性不足，数字化转型成本高位运行。数字技术工具的研发和应用需要大量的资金投入，加之技术迭代升级迅速，在税收征管数字化转型过程中，需要持续不断升级数字化软件、系统和平台，可能会为技术的边际改进投入较多资源，一方面造成税收征管数字化体系敏捷性不足，另一方面又带来较高的投入成本。 三是税收征管基础数据标准不统一，跨部门数据共享效率不高。在大力建设数字中国、数字政府、数字社会的背景下，政府部门间已基本实现数据共享，但由于各部门数字化程度、政务数据技术标准等有所差异，税收征管基础数据在不同部门、区域间交换、共享和应用仍面临障碍。 （三）电子发票具体技术规范不完善，后续税收监管应用能力有待提升 第一，电子发票制度初步建立，但具体技术标准与数据规范仍不统一。电子发票自2012年开始在个别地区试点，对税收征管数字化转型深入推进发挥了重要作用。但是，直到2023年，新修订的《中华人民共和国发票管理办法》明确规定，“电子发票与纸质发票具有同等法律效力”，才解决了电子发票的合法性问题。2024年1月，国家税务总局公布了新修订的《中华人民共和国发票管理办法实施细则》，专门就电子发票的服务管理和数据安全等问题予以明确。当前，我国纸质发票、电子发票并用，电子发票编码、数据标准、使用范围等具体的技术标准和规范等方面仍有待完善。 第二，结构化应用拓展硬件支撑不足，纳税人端全流程报账记账等功能仍然受限。一方面，国家发票平台功能比较完善，但缺乏足够的支撑结构化应用的硬件条件。目前，我国建立的“增值税发票综合服务平台”和“电子发票服务平台”两套电子发票平台，允许纳税人通过网页端、客户端、大企业直连、移动端等方式在线进行数电发票开具、交付、查验等。但是，在企业端的结构化应用推广仍然缺乏足够的数字化基础设施支撑，目前仍不具备大规模应用结构化电子发票的必要环境（中外电子发票对比分析课题组，2024）。另一方面，纳税人对传统纸质发票仍然存在较强的路径依赖，电子发票全领域全流程拓展应用仍然受限。在心理习惯上，不少纳税人在短期内仍无法摆脱对传统纸质发票的偏好和依赖，对数电发票的应用形成障碍。在企业管理上，多数纳税人暂未建立具备硬件支持能力的电子发票存储归档制度，数电发票的数字化报销、记账等应用依然任重道远。 （四）智能化风险识别基础不扎实，风险管理精准化水平仍然不够 第一，基础数据质量差异大，影响税收风险精准化识别。因数据采集不规范、不完整，部分地区、部分行业税收征管基础数据质量较低，导致税收风险模型识别准确性不足，直接影响税收风险应对。比如，一些重复和缺失的数据条目，会显著影响税收风险模型智能扫描的结果，导致税收风险防控的精准化、智能化水平较低。 第二，制度与政策支持不足，影响税收风险精准化管控。税收风险管理的精准化和智能化需要完善的法律法规支持，但电子签名、数据保护和跨境数据流动等方面的立法进程相对滞后，导致税务部门在采集和使用数据时仍面临法律制度障碍。 第三，数字智能技术应用差异大，税收大数据资源开发不足。税收风险管控的精准化水平有赖于税收大数据的挖掘与应用。税务部门虽已掌握海量的税收大数据，但囿于人力资源不足、数据挖掘不够等原因，既有的税收大数据未能充分实现精准识别风险、精确打击税收违法行为的目标。 （五）税费服务数字化成本较高，纳税人服务体验有待提升 一方面，税费服务数字化成本较高。税费服务平台的研发、应用和运维需要大量的资金投入，同时，随着海量税收征管数据的归集，税务部门需要更大的算力资源存储、处理相关数据，也需要更多的算法资源优化、升级服务技术和服务平台。以全国统一的电子税务局为例，核心服务系统由税务总局负责开发和运维，但各省市税务局可以根据本地实际情况，在现有平台之上开发地方特色功能模块，相关开发、升级、运维等费用由各省市自行负责，整体运行成本仍有进一步下降的空间。 另一方面，税费服务用户体验有待提升。现有各类税费服务平台在用户体验方面仍然存在操作不够简便、界面不够友好等问题，导致部分纳税人在使用过程中遇到困难。比如，在个人所得税年度汇算时，个人所得税app对全年一次性奖金提供两种计税方式供纳税人选择，而这两种计税方式计税结果存在一定差异，个人所得税app并未向纳税人提示哪种计税方式税负更低，部分纳税人可能面临选择困难。 三、我国税收征管数字化转型优化路径 未来，我国应当立足自身实际，加强顶层设计，深化数字技术在各类税收治理场景的应用，并完善相关配套制度建设，打造税收征管数字化转型的中国样板。 （一）打造整体政府，强化税费数字身份规范管理 深入推进数字中国建设各项任务，着力打造整体性政府，进一步规范税费登记，完善纳税人缴费人数字身份体系（祝露西等，2025）。第一，在登记的实体规范方面，着力提升登记信息的准确性。持续深入推进商事登记制度改革，在法人组织“一照一码”的基础上，推进法人和自然人纳税人登记制度的衔接与融合。继续完善法人组织“统一社会信用代码”制度，提高税务登记初始数据录入质量，夯实法人组织税费管理基础。继续完善以身份证编码为基础的自然人纳税人税务登记制度，并结合社会保险费和非税收入征管实践，推动社会保险编码与身份证编码、纳税人识别号的融合统一，并确保自然人税费身份编码的规范化、标准化和唯一性。第二，在税务登记的程序规范方面，着力提升税务登记信息共享效率。按照“整体性政府”的理念，进一步打破数据壁垒，实现税务部门与其他部门间的实时数据共享，让税收大数据为社会治理添智，也让其他部门的政务数据为税收治理赋能。第三，在税务登记的技术规范方面，着力提升税务登记信息安全性。在数字智能社会，人们越来越重视隐私保护，确保税收征管数据安全的重要性日益凸显。因此，必须加强技术安全和隐私保护工作，严防涉税信息泄露，为深化税收征管数字化转型奠定社会治理基础。 （二）强化技术嵌入，提升敏捷治理降低征管成本 我国推进税收征管数字化转型，可以强化技术嵌入，推动税收征管规则技术化、流程技术化；开发敏捷治理工具，提升税收征管效率、降低税收征管成本；加大税收信息化基础设施建设、推进涉税信息跨区域跨部门共享，有效提升税收征管及时性和精准性（周志波等，2024）。具体而言，可在三个方向发力。一是深化技术对征管的嵌入，将复杂的税收征管规则和征管流程技术化为更加简明易懂、便捷高效的具体操作，降低税费遵从成本，提升税费征管效能。乐企（naturalsystem）平台通过税务信息系统与企业自有信息系统直连的方式，实现税收征管规则内嵌、涉税数据互通，其应用就是技术嵌入税收征管的一个成功案例。未来可以考虑开发更多数字化税费平台，为税收征管和企业财务管理、税费遵从的全面数字化转型提供更加有力的支撑。二是增强税收政策的稳定性，提升税收征管系统适应性、兼容性和敏捷性，并降低税收征管数字化转型成本。鉴于我国税制改革正在深入，税费政策变动比较频繁，税收征管信息化系统及相应数据平台的升级调整可能成为常态。税务部门可以充分考虑税收政策调整因素，基于先进的数字智能技术，持续改进税收征管系统和平台，提升税收敏捷治理水平，努力降低征管数字化系统、平台优化升级的经济社会成本。三是加大涉税信息共享力度，增强税收征管协同性。要结合当下推进的数字中国、网络强国建设，进一步整合优化数字化基础设施，实现涉税基础数据的标准化、规范化和兼容性，推动涉税公共数据在政府部门之间全面交流共享，促进国家治理能力的整体提升。同时，要借鉴国际社会推动跨境涉税信息共享的经验，依托既有的国际税收信息共享机制，加强与重要贸易伙伴国家的涉税信息共享，重点强化离岸金融、转让定价等领域的税收监管（周楠等，2024），保障国家税收利益。 （三）完善基础支撑，拓展数电发票应用广度和深度 针对电子发票现有不足，有必要持续完善基础支撑，进一步深化电子发票应用，提升税收征管效能。第一，进一步完善基础制度，统一规范具体技术标准。一方面，要进一步完善电子发票的基础制度规则，特别是要加快推进修订《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则，以法律的形式明确电子发票与纸质发票具有同等法律地位。同时，要根据电子发票的应用推广情况，适时完善发票管理相关制度，为电子发票的规范化管理提供更加有力的制度支撑和保障。另一方面，要加快出台统一的电子发票技术标准和数据规范，并综合考虑跨境贸易等商务需求，明确电子发票编码、数据标准、使用范围、管理规范等方面的具体技术规则。第二，进一步完善数字基础设施，全面拓展数电发票应用。在国家层面，要进一步开发完善数电发票应用的数字基础设施，为纳税人全领域、全环节、全要素应用数电发票提供硬件支撑条件，并逐步建立数电发票应用的数据接口、软件连接等技术标准，引导纳税人端财务、商务等内部管理软件系统与税务端发票管理平台直连。在纳税人层面，政府要鼓励纳税人积极推进数字化转型，建立简便易行的电子发票存储归档制度，进一步减轻企业财务人员核对、管理数电发票的工作负担，减少纳税人对传统纸质发票的路径依赖，为数电发票的全流程报账、记账和财务核算奠定基础。 （四）强化智能应用，提升税收风险精准应对水平 传统税收风险管理过度依赖税务人员专业化水平，且容易陷入“千人一面”“乱枪打麻雀”的境地，直接影响税收风险管理效能（周志波，2022）。因此，我国应当强化数字智能技术在税收风险控制环节的应用，在事前防范和事后应对“两端用力”，既要通过人工智能等技术对可能出现的税收风险进行事前提醒，也要强化数字智能技术在税收风险筛选、分析、识别方面的应用，按照风险级别分类应对。一方面，要强化数据赋能与属地数据应用机制（邓学飞等，2025），充分挖掘税收大数据价值，利用人工智能、数据挖掘等技术在纳税申报环节为纳税人提供智能核查、自动纠错等提醒服务，避免纳税人因误申报等原因面临税收风险。特别是要深化增值税电子发票改革，利用数电发票的大数据进行稽核比对，及时识别税收风险（周志波等，2022）。同时，全面推广乐企平台应用，进一步优化平台功能，引导企业建立健全自有信息化系统，为税费风险事前防范奠定基础。另一方面，要深化机器学习、数据挖掘算法等在税收风险任务推送、稽查案件选案等方面的应用，提升税务稽查选案效率。特别是要整合税务系统内部数据资源，强化可视化技术支持，在多个维度上综览纳税人的税费信息和涉税行为，直观识别纳税人风险特征，并标记其违法行为。 （五）完善税费服务，实现税费服务降本增效 税费服务至少包含四个评价维度：一是税费服务实现预期结果的功能如何；二是税费服务满足功能的及时性如何；三是税费服务实现预定结果的便利度和体验感如何；四是税费服务运行的成本如何。面向税费服务的四个评价维度，税务机关可从四个方面加以提升，积极构建数字驱动下的优质高效智能的新型纳税服务体系（张巍等，2022）。第一，面向强化税费服务功能的要求，扩大数字智能技术在税费服务场景的应用广度和深度，力争实现所有税费服务事项线上办结。特别是对一些需要纳税人线下办理的涉税事项，可以深化人工智能等技术的应用，实现线上线下通办。第二，面向税费服务及时性的要求，深化人工智能等数字技术应用，实现更多税费服务事项便捷即时办结。比如，申报纳税与税收票据开具、税款缴纳已经实现实时同步，但缓税、退税等事项仍未实现实时办结，未来可以考虑引入人工智能等技术解决审批环节的流程确认等问题，实现更多服务事项即时办结。第三，面向降低税费服务便利度和体验感要求，可以进一步扩大与第三方税费服务平台和机构的合作，基于纳税人缴费人真实服务需求改进税费服务供给，促进纳税人缴费人满意度提升（魏升民等，2024）。比如，房地产交易环节税收政策受买卖双方婚姻状态、房产保有状态等影响，未来可以考虑与民政、住建、自然资源、法院等部门共享信息，避免纳税人提供相关证明带来的额外遵从负担。第四，面向税费服务运行成本要求，强化顶层设计和系统集成，实现税费服务系统在全国层面的集约化、标准化管理和运维，避免重复建设和资源浪费。进一步规范电子税务局的基础平台架构和数据标准，减少各省市单独开发地方特色功能模块的必要性，对于确需开发的地方性应用，建立共享组件库和通用模块，鼓励复用而非重复开发，降低研发成本。建立成本绩效评估机制，将降本增效纳入税费服务体系建设考核评价，定期对系统研发、运维、数据存储与处理等方面的成本效益进行评估，持续优化资源投入方式。 （本文为节选，原文刊发于《税务研究》2025年第12期。） 欢迎按以下格式引用： 黄潇，张小芳.我国税收征管数字化转型的主要成就、现实难题与优化路径[j].税务研究，2025（12）：96-102.