作者： 王振宇（辽宁大学经济学院） 张航（辽宁大学地方财政研究院） 2024年7月，党的二十届三中全会将“增加地方自主财力”作为深化财税体制改革的重要内容，强调“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。地方自主财力是地方政府通过法定渠道获得并可自主支配的财政资源（樊勇，2024）。相较于费租利债等其他形式财政收入，税收更适宜作为增加地方自主财力的着力点，特别是在土地出让收入锐减、地方政府负债率居高不下、中央政府转移支付规模过大的情况下，优化政府间税权划分、保障地方税收收入成为当下增加地方自主财力的有效路径。 一、政府间税权划分对增加地方自主财力的作用机制 政府间税权划分决定着税收资源在各级政府的配置格局，同地方自主财力密切相关。地方自主财力的关键在于自主，具体可从财力筹集自主和财力使用自主两方面分析政府间税权划分对增加地方自主财力的作用机制。在财力筹集方面，结合税权组成看，税收立法权包括税法的初创、修订、解释、废止等权力，涉及税种开征与停征、税目和税率的确定与调整、税收优惠的制定等内容，是政府通过法律手段开辟税源、调整税基的重要权力，属于政府财力筹集的法律基础和逻辑起点。享有税收立法权的地方政府可通过开征税种、界定税基、设定税率等方式保障税收收入汲取的主动性和税收治理的能动性。税收征管权属于税收实务权力，涉及税款征收、税务检查、税务处罚等内容。税收征管权理论上只能保证在现有税制框架下实现既定税收收入的应收尽收，难以赋予地方政府财力筹集的自主性，但其却是汲取财力的实践要求。税收收益权表现为税收收入的分配和归属，是政府税收利益的直接反映。在不享有税收立法权的情况下，税收收益权所形成的税收收入表现为一种让与收入，其规模大小、划分调整主要由中央主导，地方并不具备财力筹集的自主性。在财力使用方面，考虑到税收收入纳入一般公共预算管理且地方政府在本级一般公共预算支出安排上具有较强自主性，故享有税收立法权的一级政府具备税收收入筹集和使用的双重自主，只享有税收收益权的一级政府仅具备财力使用的自主。由此可见，切实增加地方自主财力的关键在于保障地方税收征管权和税收收益权的同时，赋予地方适度税收立法权。 二、现阶段我国政府间税权划分的基本情况 我国现行的政府间税权划分格局肇始于1994年实行的分税制改革，其后结合税收制度改革进行了多次优化调整。鉴于2018年实施国税地税征管体制改革，国税、地税机构合并，同时实行以税务总局为主、与省区市党委和政府双重领导的管理体制，税收征管权划分在一定程度上得以优化（刘蓉等，2019），故本文主要聚焦税收立法权和税收收益权展开探讨。 （一）中央与地方税权划分的基本情况 由于全国人民代表大会及其常务委员会是行使国家立法权的主体，我国各个税种税法的初创、修订、解释、废止等立法权均集中于中央层面。根据部分税种的单行法律、行政法规以及财政部、税务总局等相关部门规章，地方仅享有个别税种税率、计税依据、优惠政策等要素调整的有限权力。在税率方面，地方立法权主要表现为在中央规定范围内提出本辖区资源税、环境保护税、耕地占用税、车船税、契税、城镇土地使用税的具体适用税率或税额。在计税依据方面，地方立法权主要表现为地方有权决定增加同一排放口征收环境保护税的应税污染物种类数，以及房产税计税余值计算过程中在规定幅度范围内的减除幅度。在税收优惠方面，地方立法权主要表现为三种形式：一是地方具有特定情形下的资源税、房产税、城镇土地使用税、契税、车船税、个人所得税等税种的减免税权力；二是地方具有环境保护税、土地增值税享受税收优惠纳税主体标准的制定权力以及根据实际情况在法定范围内确定本地区适用增值税起征点的自主权；三是地方具有印花税、耕地占用税、城市维护建设税等税种的特定纳税主体阶段性税收优惠权力。除此之外，我国少数民族自治区、特别行政区以及海南自贸港、上海自贸区等特别区域在税收立法权方面具备较强的自主性。 税收收益权是税收收入最终归属的直接反映。根据央地税收收益权划分，可将我国现行税种分类为中央税、地方税和共享税，其中共享税税收收益权的具体划分方式有所差异，可归纳为按比例划分、按税目划分、按纳税主体划分、综合划分四种方式（见表1，略）。税收收益权的划分格局体现于税收收入的配置状况。2020—2022年我国中央税和地方税规模大体相当，占税收总收入比重分别为12.71%和12.92%，共享税收入占税收总收入比重为74.37%，明显高于中央税和地方税，税收收益权划分呈现“共享型”特征。就共享税而言，增值税、企业所得税、个人所得税、印花税的中央分享比重高于地方，城市维护建设税和资源税以地方分享为主。2020—2022年，我国共享税中央和地方实际分享比例为53.34%和46.66%，中央在共享税税收收益权划分上更具优势。 （二）省以下政府间税权划分的基本情况 省以下政府间税权划分表现为地方税权在省以下政府间的配置。由于地方仅具备统一立法条件下部分税种的有限税收立法权，且相关税制要素多由省级政府提出或确定，故省以下税收立法权集中于省级政府。此外，省级政府还享有辖区税收收益权划分的主动权。各省份比照央地分税模式，结合本地实际制定辖区税收收益权划分方案，形成了“一省一策”“各具特色”的税收配置格局。目前，我国省以下政府间税收收益权划分整体上呈现出税种分成为主，增量分成、总额分成、总额增量分成为辅的体制特征（孙开等，2019）。具体实践中，省以下政府间税收收益权划分存在一些“共性”特征。一是少数特殊行业和重点企业的相关税收往往划为省级固定收入，以此满足政策调控需要并保障区域财力均衡。二是增值税、企业所得税、个人所得税等规模较大且收入稳定的税收往往由省市县共享，以此保障省级政府促进区域发展、协调跨区域事务的中观调控能力。三是房产税、城镇土地使用税、耕地占用税等规模较小、地域特征明显的税种往往划为市县固定收入，以此保障基层财力并发挥基层治理优势。在上述“共性”特征中不同省份税收收益权划分蕴含着一些“个性”表现。例如，纳入省级固定收入的特殊行业和重点企业范围存在差异以及共享税种范围、共享程度有所不同。 三、我国政府间税权划分对增加地方自主财力的现实约束 （一）地方税收立法权缺位，地方自主财力自主性受到限制 目前，我国税收立法权主要集中于中央层面，地方仅享有个别税种在法定幅度内的税率选择权、有条件的税收减免权等有限调整权力，并不具备税收立法权的核心权力，无法对地方财力筹集自主性产生实质影响。高度集中的税收立法权有助于保证全国税政统一，减少地方政府间恶性税收竞争，但地方税收立法权缺位也降低了地方税收治理的能动性。此外，税收立法权属于政府自主财力筹集的关键权力，税收立法权缺位导致地方政府对财权财力的合理诉求得不到满足，容易引发乱收费、乱罚款等费权使用不当现象，从而损害财政收入规范性、破坏营商环境（马海涛等，2015）。 （二）税收收益权划分不合理，地方自主财力充裕性还需提升 税收收益权划分主要表现为税收收入以“分税”“分成”的形式在政府间配置。从我国税收实践看，共享税税种数量和收入规模不断扩大。共享税分成比例由中央确定，且中央可根据经济发展形势和宏观调控需要，通过出台相关法规进行灵活调整，地方仅能按照既定比例分享税收收入，加大了地方对中央财政的依赖程度（李明等，2023）。此外，地方自有税种体系不完善，遗产税、赠与税、房地产税等税制建设滞后，地方自主财力充裕性还需提升。 （三）税收分享制度同新业态发展不适应，地方自主财力均衡性有待增强 新业态在赋能经济高质量发展的同时，也对现行地区间税收分享制度带来诸多挑战。新业态凭借数字化、虚拟化、远程化等特征便捷了经济主体的跨地区活动，加剧了以生产地为核心的税收分享制度下的税收税源背离问题，拉大了现行税权划分格局下地区间自主财力差距（谷成等，2024）。增值税和企业所得税是税收税源背离现象较为明显的两个税种，同时也是影响地方自主财力的重要税种。对增值税而言，我国按照纳税人注册地标准实行税收管辖权并对地方分享部分依据纳税人注册地划分，属于典型的生产地税收分享原则。由于增值税属于间接税，税负最终由消费者承担。在经济跨地区活动时，增值税收入由生产地享有，税负却由消费地承担，加剧了地区间税收配置不合理现象。对企业所得税而言，我国对居民企业实行注册地征收，对跨地区经营的企业所得税遵循“统一计算、分级管理、就地预缴、汇总清算、财政调库”的原则在总机构和分支机构所在地进行配置，具体按照总机构所在地分享25%，各分支机构按其营业收入、职工薪酬、资产总额的三因素公式法分享50%，剩余25%按照按一定比例在各地间进行分配的方法进行配置，其中营业收入、职工薪酬、资产总额均按照生产地原则确定。随着新业态发展，企业降低了对实体经营场所的依赖，“生产销售集中、消费分散”日益明显，地区间企业所得税的配置矛盾加剧，弱化了地方自主财力的均衡性（陈鑫等，2023）。 四、增加地方自主财力的政府间税权划分优化 （一）赋予地方适度税收立法权，提升地方自主财力自主性 结合我国自上而下的管理体制，赋予地方税收立法权需在保障中央主导税收立法的前提下展开。一方面，适当加强地方在环境保护税、资源税等区域特征明显税种的税收立法权。具体可遵循现行的授权立法方式，由中央适度扩大相关税种在单行法律或法规中税率、税基选择区间和税收优惠调整范围，同时加强中央对地方税收立法过程的监督审查。适时考虑制定“中华人民共和国税收基本法”，统一明确地方政府享有税收要素调整等税收立法权的详细内容。另一方面，结合税种特征，适度增强地方在共享税上的税收自主程度。考虑到所得税同企业盈利、居民收入直接相关，在条件成熟时，将企业所得税和个人所得税的税收分成制改为税率分享制，在增加地方税收权限的同时，可更好实现企业盈利、居民增收和地方自主财力增加的有效协同。具体而言，由中央统一规定所得税税基、中央税率以及地方税率选择区间，授权省级政府在中央规定税率范围内选择辖区适用税率。 （二）优化政府间税收收益权划分，增强地方自主财力充裕性 从长远看，增强地方自主财力充裕性应在完善税收制度、培育涵养税源的同时优化政府间税收收益权划分。一方面，适度提高地方共享税分成比例。结合地方财力与事权、支出责任相匹配的原则，在评估、清理、规范相关税种阶段性、过渡性税收优惠政策的同时，优化共享税分成比例。为推进改革平稳进行，可借鉴渐进式增量改革思路，对于过渡期内共享税存量部分仍按原定比例分成，适度增加增量部分地方分成比例。另一方面，拓展、培育壮大地方税源。一是将城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税。合并征收地方附加税在进一步简化税制的同时，可将原属于中央收入的教育费附加转变为地方自主财力。二是及时更新消费税税目，在适度扩大消费税征收范围的同时，推进征收环节后移并稳步下划地方。基于税收征管难度和成本的考虑，征收环节后移并下划地方可率先从小汽车、摩托车、游艇、成品油、贵重首饰及珠宝玉石等征管易控的税目实行，在税收征管制度和技术成熟后，再推广至全部税目。三是适时完善财产税体系。财产税具备税源稳定、受益特征明显等地方税良好品质。在条件成熟时，可考虑将房产税、城镇土地使用税、耕地占用税等相关税费整合为房地产税，稳妥推进房地产税立法和改革，同时研究遗产税和赠与税制度设计，完善财产税体系。对于省以下政府间税收收益权划分而言，基于增强基层自主财力和财政体制规范性的考虑，鼓励各省结合相关税种税基分布、收入规模等因素合理确定税种归属和分成比例，并逐步统一省内同一税收收入在省以下政府间的归属和分成比例。 （三）深化税收分享制度改革，保障地方自主财力均衡性 新业态背景下，经济活动跨时空特征增强，地区间税收分享涉及多地区利益平衡。由于跨地区交易双方均受益于各自地区的公共物品和公共服务，根据横向公平受益原则，生产地和消费地均具备享有跨地区经济活动税收收入的合理性。对增值税而言，要建立生产地和消费地相结合的税收分享制度。具体可将增值税地方分成部分按照一定比例在生产地和消费地之间进行横向配置。对于消费地分享部分，可在增值税央地分成时一并转移至中央层面，由中央建立增值税分享“资金池”，并按照消费、人口等因素构建公式分配至各地，以此实现消费地享有税收收入的正当权益，保障地方自主财力均衡性。对企业所得税而言，要完善跨地区经营总分机构企业所得税税收分享制度，适当提升财政分配方式所占比重，并改革现行财政分配方式，遵循消费地原则分配该部分税收收入。具体可参照增值税消费地分享部分的分配方式，以消费、人口等因素确定不同地区消费贡献的方法来实施，以此体现消费地对企业所得税税收创造的贡献。 （本文为节选，原文刊发于《税务研究》2025年第7期。） 欢迎按以下格式引用： 王振宇，张航.增加地方自主财力的政府间税权划分探析[j].税务研究，2025（7）：127-131.