作者： 田玉林（国家税务总局宁夏自治区税务局） 马菊花（国家税务总局中卫市税务局） 我国学者对环境保护税的研究主要从税制、征管以及政策效果三个方面展开。如黄玉林等〔2018〕认为，环境保护税通过强化税收的调控作用，能够推进生态文明建设和绿色发展，但在税制设计上仍存在征税范围过窄、税率设置过低等缺陷。于佳曦等〔2021〕聚焦污染物排放量，认为税收征管实践中缺乏对污染物排放量的精准监测，税收共治缺乏具体措施。王珮等〔2021〕以绿色基础创新为中介效应，通过建立企业esg模型进行分析，结果认为绿色创新技术需得到环境保护税的税收优惠支撑才能发挥环保效应。 本文立足环境保护税实施现状，对环境保护税在实施中存在的问题进行归纳整理和分析，并提出优化建议。 一、我国环境保护税现状分析 （一）全国环境保护税现状 1.环境保护税平稳过渡。我国于2018年1月1日实施《环境保护税法》。《环境保护税法》开宗明义将“保护和改善环境，减少污染物排放，推进生态文明建设”作为立法宗旨。可见，从排污费改为环境保护税，不仅是名称的改变，更是落实环保理念的重大举措。环境保护税的改革，是“绿色税制”建设的重要一步，改革采用渐进式改革模式，遵循“税费平移”原则，以排污费为基础，实现费改税的平稳过渡。2018年我国环境保护税收入151亿元；2019年为221亿元，同比增长46.1%；2020年为207亿元，同比下降6.4%；2021年为203亿元，同比下降1.9%。2018年全国税收收入为15.6万亿元，同比增长8.3%；2019年全国税收收入为15.8万亿元，同比增长1.0%；2020年全国税收收入为15.4万亿元，同比下降2.3%；2021年全国税收收入17.27万亿元，同比增长11.9%。在税制的平稳运行中也可以看出，我国环境保护税占税收总收入的比例较低，收入规模较小。 2.大气污染物、水污染物环境保护税税额地区差异情况。《环境保护税法》对于大气污染物、水污染物环境保护税实行幅度税额（税率），全国各地根据本地区环境承载能力、污染物排放现状、经济情况等在税法规定的幅度税额之内，确定了高低不一的大气污染物、水污染物环境保护税税额标准。本文根据各省份（不含香港、澳门等地）公布的税额标准将环境保护税大气主要污染物和水主要污染物税额标准按地域分为三档（见表1，略）。 从表1（略）可以看出，在31个省份中，6个省份的税额标准处于较高水平——最高税额达到税法规定的最高水平，11个省份的税额标准居中，14个省份的税额标准处于较低水平——几乎处于税法规定的最低水平。其中，河北和江苏在省内不同区域规定了差异化的税额，内蒙古、上海、重庆和云南采取分年逐步提高的方式。 3.污染物排放的监测现状。从环境保护税的监管看，环境保护税的计税依据是应税污染物的排放量，而排放量的确定要求科学专业的排放监测技术。数据显示，2018年，全国共有26.7万户环境保护税纳税人，被纳入全国重点排污单位自动监测体系的共有1.98万户重点排污单位，仅为总纳税户数的7.42%。从宁夏看，2021年全区2058户环境保护税纳税人中，有408户企业使用自动监测设备计算数据，占比为19.83%。可见，实践中对污染物排放量监测的企业有限。 （二）宁夏环境保护税实施状况 1.宁夏环境保护税征收情况。当前，宁夏环境保护税的征收标准为，大气污染物税额标准为每污染当量1.2元，水污染物税额标准为每污染当量1.4元，同一排放口征收环境保护税的应税污染物项目数按照环境保护税法规定标准执行；固体废物按不同种类，税额为每吨5～1000元；噪声按超标分贝数，税额为每月350～11200元。根据宁夏税务局统计，截至2022年3月，全区共有2058户企业缴纳环境保护税。2022年，全区范围内重点排污企业数量为557家，其中大气环境重点环境排污单位、水环境重点排污单位、土壤环境重点排污单位、其他重点排污单位分别为213家、118家、222家、4家。数据显示，宁夏2018年、2019年、2020年、2021年环境保护税收入分别为1.22亿元、1.64亿元、1.57亿元、1.53亿元，分别占宁夏2018年、2019年、2020年、2021年税收总收入的0.20%、028%、0.29%、0.24%；2018—2021年，累计减免税额2.03亿元，纳税人累计享受环境保护税减免优惠840户次。 2.对宁夏缴纳环境保护税企业的调研情况。 （1）基本情况。我们对宁夏境内5市、三类企业、228户缴纳环境保护税的企业的环境保护税缴纳情况进行实地调研，剔除重复项、无关项，发现被调查企业的环境保护税缴纳及环保资金投入情况如表2（略）所示。 调研企业中，大型企业占比为10.53%，中小微企业占比为89.47%。从企业缴纳环境保护税的情况看：企业缴纳环境保护税1万元以下的占比为28.73%，超过1万～10万元占比为46.09%，而缴纳环境保护税10万元以上的占比仅为25.18%。从企业的环保资金投入看：环保资金投入10万元以下的占比为33.99%，环保资金投入50万元以下的占比合计为65.35%；而环保资金投入100万元以上的仅占12.94%。由此可见，企业在环保方面的资金投入较低。 （2）被调研企业对于环境保护税的认识。调研中，一些企业坦言宁愿缴纳100年的环境保护税，也不愿投入资金进行污染治理。原因在于环保技术改造费用太高，而环境保护税的负担相对较低。如宁夏某钢铁有限公司，年利润为1.04亿元，该企业每年缴纳环境保护税约200万元，但若购置“多管除尘系统、烧结烟气湿式电除尘、聚光烟气连续监测系统、环保设备烟气除雾系统”等环保设备需要投入的资金会超过2亿元，对企业而言负担较重。此外，调研企业中，有20%的企业是从天津、江苏、河北等税额高的地区通过招商引资、盘活地方高耗能高污染企业引进的，这其中有地方提供的各种优惠政策，当然，环境保护税税额低也是吸引企业投资的一个主要因素。如化工、冶炼、医药制造等行业，对大气和黄河水质造成了不同程度的污染。 二、环境保护税存在的问题 （一）税率设置不尽合理 1.较低的环境保护税税率，难以促使企业主动节能减排。一定程度上，环境保护税税率水平的高低，体现的是企业排放污染物所要付出的社会成本，同时也决定了企业是选择排放污染物还是选择节能减排。当环境保护税的税率水平较低时，企业对环境资源的使用成本小于节能减排费用支出，企业会选择缴纳环境保护税；当环境保护税税率较高时，企业缴纳的环境保护税等于或大于污染治理费用，企业可能选择投资于治理污染，减少污染物排放。可见，较低的环境保护税税率难以促使企业主动减排。笔者调查也发现，很多企业宁愿缴纳环境保护税也不愿投入资金进行污染治理，说明我国现行环境保护税税率较低。 2.浮动税率设置不合理，容易造成“税收洼地”。根据我国《环境保护税法》，应税大气污染物的税额幅度为每污染当量1.2～12元，水污染物的税额幅度为每污染当量1.4～14元。目前，北京市执行的是上限标准，而新疆、青海、宁夏等省份执行的是下限标准。浮动税率的设计，是为了确保不同地区在不损害经济发展的同时保护环境，但浮动税率极易造成“税收洼地”。企业作为营利组织，为了减轻税收负担可能从税额高的地区搬迁至税额低的地区。这将造成两种危害：一方面，对西部等环境保护税税额较低地区生态环境造成较大破坏；另一方面，整体性生态环境会遭到破坏，因为大气和水是流动的。 （二）税收优惠政策不尽科学 当前，我国环境保护税优惠政策的效应存在局限性。一方面，从《环境保护税法》第十二条暂予免征环境保护税的内容看，适合免征的情形和企业减排关系不大。而如果对于企业减排达到国家或地方标准，可以免征部分税额，能在一定程度上鼓励企业节能减排。另一方面，环境保护税的税收减免设计不科学。《环境保护税法》第十三条规定：“纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之三十的，减按百分之七十五征收环境保护税。纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之五十的，减按百分之五十征收环境保护税。”不难看出，税收减免的两个节点和环境保护税税率本身就不高相比，不足以引导企业进行减排投资，也不能促进对企业节能减排的激励导向。 （三）征税范围较窄，不利于环境保护目标的实现 我国环境保护税针对四大类污染物征税。尽管在这四大类应税污染物项下还有更详细的子税目，但征税范围没有涵盖对环境造成污染的所有污染物。第一，我国环境保护税没有将二氧化碳等纳入征税范围。而我国以二氧化碳为主的含碳化合物排放量大，对生态环境造成严重破坏，尤其是在碳达峰碳中和目标下，需要加大对二氧化碳排放的规制。第二，从《环境保护税法》立法目的看，环境保护税应对所有污染排放行为征税。然而，由于挥发性有机物种类多、排放量大、监测技术不成熟，难以满足简单易行可测量的征税条件，《环境保护税法》没有完全沿用《挥发性有机物排污收费试点办法》（财税〔2015〕71号）对大气污染物按前三项征收的规定，导致现有《环境保护税法》对挥发性有机物排放行为缺乏规制。而这些挥发性有机物不仅对生态环境的危害较大，而且严重危害人的生命健康。 （四）协同治理制度不健全，影响征管质效 税收协同治理制度是税务机关为了更好地加强税收管理而与其他相关职能部门进行的跨部门合作模式，但该模式尚处于初步实施阶段，仍存在不健全、不完善之处。实践中，税务机关与环保部门各自定位、权责界限不清晰。尽管《环境保护税法》及其实施条例确立了“企业申报、税务征收、环保监测、信息共享”的征管模式，然而税法中规定的税务部门和环保部门之间的合作机制缺乏明确而具体的指引，跨部门合作征管机制在实践中并不默契。尤其是当环保部门交送的关键排污数据缺失，或异常资料被提出复核但事后却难以核验等问题出现的时候，税务机关往往处于被动地位。此外，全国尚未建立税务、环保、第三方检测机构统一的数据共享信息平台，直接影响到部门间的协作水平和环境保护税的征管质效。 三、环境保护税的优化建议 （一）优化税率 1.浮动税率改为固定税率。如前文所述，浮动税率造成了“税收洼地”，反映了环境保护税在实践中的“畸形”发展。而这种改变需要从源头上进行革新，即统一环境保护税税率，将浮动税率改为固定税率。固定税率的意义在于：一是提高企业环境保护意识，在统一税率的规制下，污染物排放企业没有经营地选择的考量，会在绿色经营上加大环保投资，以适应环境保护税规定；二是促进地区生态环境平衡稳定发展，避免西部落后地区经济和生态都处于劣势发展地位，影响国家实现绿色稳定发展的生态目标实现。 2.提高税率，将环境保护税的税率按照当前标准上限设计。从前文分析可以看出，企业之所以对环保投入缺乏积极性，是因为环境保护税的税率较低，企业缴纳环境保护税相比环保投资而言获益更高。笔者在调查中还发现，如果环境保护税的税率按照目前税率标准的上限设计，企业就可能会加大环保投入，向减少污染排放的方向努力。因此，建议将环境保护税的税率按照当前标准上限设计，如大气污染物的税额为每污染当量12元、水污染物的税额为每污染当量14元。这不仅有利于对企业的排污行为进行规制和约束，倒逼企业转型升级，而且有利于保护生态环境、维护公共利益。 （二）实施科学的税收优惠政策 税收优惠的意义在于激励企业加大环保投资和技术进步以减少污染物排放。在提高环境保护税税率、增加环境保护税税目的同时，建议将《环境保护税法》第十三条修改为：排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染排放标准百分之三十的，减按百分之六十征收环境保护税；排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染排放标准百分之五十的，减按百分之四十征收环境保护税；排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染排放标准百分之八十的，减按百分之十征收环境保护税。此种设计，旨在让企业看到减排越多、税收优惠越多，进一步鼓励和促使企业加大环保投资力度。此外，还可以进一步扩大环境保护税税收减免对象，对从事绿色设备研究的科研单位和企业给予更多的税收减免优惠。 （三）扩大征税范围 1.将二氧化碳纳入环境保护税的征税范围。我国2011年提出建立碳排放权交易，但由于交易的复杂性、交易价格的不确定性、配额管理与分配的艰难性，以往的碳排放权交易只是在发电行业实行，而且覆盖范围也只是年能耗1万吨标准煤的企业。虽然2021年6月底全国碳排放权交易市场正式运行，但根据测算，我国碳排放权交易体系完全建成后所管控的碳排放量仅占全国碳排放总量50%左右。这说明还有数以万计的中小型企业未纳入进来。只调控纳入碳排放交易市场的高排放企业而不调控中低排放企业，是一种不公平（许文，2021）。因此，可以将二氧化碳纳入环境保护税的征税范围，通过征收环境保护税的方式对没有纳入碳排放权交易市场的中小企业加以调节，促进碳达峰碳中和目标的实现。 2.将挥发性有机物纳入环境保护税的征税范围。2020年，我国在“坚决打赢蓝天保卫战”战略中，发现各类挥发性有机物（vocs）10.5万个。因此，在现阶段，有必要尽快完善污染物排放量计算排序规则，适当增加应税税目的数量，将排放量大、对人体危害性较大、减排紧迫性强、技术标准成熟、征管可行性强的挥发性有机物尽可能纳入环境保护税的税目。 （四）完善部门协同治理制度 一方面，可以在《环境保护税法》中明确环境保护税征管协作的主体、职责范围、程序规范、责任监管等，同时在《税收征管法》中明确各有关部门和单位协助税务机关执行职务的具体程序、各环节的权利与义务，实现《税收征管法》与《环境保护税法》的协调。另一方面，可以建立部门间定期联席会议，加强数据共享、分工配合以解决环境保护税征收问题，强化各部门在环境保护方面的履职能力，提高跨部门协作治税效率。 （本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第6期。） 田玉林，马菊花.我国环境保护税优化建议[j].税务研究，2022（6）：46-50.